Защита прав участников финансового рынка

Дата публикации: 
22.01.2015

финансовый рынок

Мировой экономический кризис 2008 - 2009 гг. выявил серьезные недостатки организации системы регулирования и надзора на финансовых рынках во всем мире. Российский опыт преодоления кризиса показал важность оперативного принятия решений по стабилизации финансовой системы и предоставлению дополнительной ликвидности участникам финансового рынка, что возможно эффективно реализовать только при наличии единого органа, осуществляющего консолидированный надзор.

В настоящее время в России создан такой единый орган на базе Банка России. 1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" (далее - Закон о мегарегуляторе), который предусматривает внесение изменений в 47 федеральных законов в части передачи Банку России полномочий ФСФР.

Изначально планировалось, что созданная в рамках Банка России Служба по финансовым рынкам будет действовать до 1 января 2015 г. Однако Совет директоров Банка России принял досрочно решение о ее ликвидации с 3 марта 2014 г. и о создании в составе центрального аппарата Банка России 9 новых структурных подразделений, отвечающих за развитие и функционирование финансовых рынков:

1) Департамент развития финансовых рынков;

2) Департамент допуска на финансовые рынки;

3) Департамент сбора и обработки отчетности некредитных финансовых организаций;

4) Департамент страхового рынка;

5) Департамент коллективных инвестиций и доверительного управления;

6) Департамент рынка ценных бумаг и товарного рынка;

7) Главное управление рынка микрофинансирования;

8) Главное управление противодействия недобросовестным практикам поведения на финансовых рынках;

9) Служба Банка России по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров.

В Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон "О ЦБ РФ") внесено множество изменений, направленных, прежде всего, на расширение функций и полномочий Банка России в целях развития и обеспечения стабильности финансового рынка. При этом следует отметить, что наряду с расширением характерных для ЦБ РФ контрольно-надзорных и регулятивных полномочий у Банка России появляется большое количество новых направлений деятельности. В частности, ст. 4 Закона о ЦБ РФ к числу функций Банка России относит защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению. Таким образом, можно говорить о появлении у Банка России особой, так называемой правозащитной функции как в отношении профессиональных участников финансового рынка, так и в отношении потребителей финансовых услуг.

Проанализировав норму ст. 4 Закона о ЦБ РФ, можно выделить три основных направления деятельности Банка России в сфере защиты прав и законных интересов участников финансового рынка:

1) защита прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках;

2) защита страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством;

3) защита интересов застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, а также рассмотрение обращений и жалоб физических и юридических лиц.

Одним из приоритетных направлений государственной экономической политики последних лет является создание в России благоприятного инвестиционного климата, повышение привлекательности российского фондового рынка для иностранных участников с целью привлечения дополнительных капиталовложений в российскую экономику и создания в нашей стране международного финансового центра. Для эффективной реализации указанных целей необходимо обеспечить снижение административных барьеров, развитие корпоративного управления, в том числе защиту прав инвесторов и акционеров при осуществлении сделок, раскрытие информации о конечных бенефициарах, предоставление судебной защиты инвесторам, предотвращение неправомерного использования инсайдерской информации и манипулирования рынком и в целом повышение прозрачности деятельности всех участников рынка.

В целях реализации функции по защите прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках Банк России наделяется широкими полномочиями в отношении эмитентов при осуществлении ими деятельности в сфере финансовых рынков, а также в сфере регулирования корпоративных отношений в акционерных обществах. В частности, ЦБ РФ устанавливает требования к порядку подготовки, созыва и проведения общего собрания акционеров, устанавливает перечень сведений, обязательных для предоставления лицам, имеющим право на участие в общем собрании акционеров, и осуществляет контроль за приобретением акций.

Одной из самых распространенных претензий инвесторов являлась недостаточная прозрачность деятельности участников финансового рынка, в том числе и потому, что ФСФР не могла технически обеспечить возможность своевременной обработки информации и предоставления ее в общедоступные базы данных. Теперь в целях своевременного информирования инвесторов о ситуации на рынке ценных бумаг, а также о совершенных и возможных правонарушениях Банк России на своем официальном сайте в сети Интернет размещает информацию об аннулировании или приостановлении действия лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, о саморегулируемых организациях профессиональных участников, об административных взысканиях, наложенных Банком России, и о судебных решениях, вынесенных по искам Банка России.

Пока довольно сложно судить об эффективности и целесообразности подобных изменений. С одной стороны, появление у Банка России полномочий по защите прав инвесторов и акционеров должно привести к повышению доверия и привлекательности российского фондового рынка для иностранных участников, что, в свою очередь, обеспечит привлечение дополнительных капиталовложений в российскую экономику. Но, с другой стороны, в современных условиях нельзя исключать возможность возникновения конфликта интересов в деятельности Банка России, поскольку ЦБ РФ является органом, осуществляющим денежно-кредитную политику, а также самостоятельным участником рынка, поэтому ему придется искать компромисс между необходимостью поддержания стабильности финансового рынка, защиты прав его участников и необходимостью проведения государственной макроэкономической политики.

Вторым важным направлением деятельности Банка России в сфере защиты прав и законных интересов участников финансового рынка является рассмотрение обращений и жалоб физических и юридических лиц, а также обращение в суд с иском в защиту прав вкладчиков, участников и застрахованных лиц в случае нарушения их прав и законных интересов. В частности, Банк России осуществляет организацию приема граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный срок. Жалобы и заявления инвесторов ЦБ РФ рассматривает в срок, не превышающий двух недель со дня подачи жалобы или заявления. Как уже отмечалось выше, для реализации данной функции создается специальное подразделение - Служба Банка России по защите прав потребителей финансовых услуг и миноритарных акционеров, которая заработает в полном объеме с 2015 г. Предполагается, что данная служба будет заниматься рассмотрением жалоб физических и юридических лиц на нарушение законодательства в сфере защиты прав потребителей на финансовых рынках, повышением финансовой грамотности населения, анализом нормативных правовых актов на предмет соответствия законодательству о защите прав потребителей.

В интересах защиты застрахованных лиц и выгодоприобретателей по договору страхования гражданской ответственности перевозчика Банк России устанавливает предельные (минимальные и максимальные) значения страховых тарифов и минимальные суммы компенсационных выплат, проводит ежегодный мониторинг значений страховых тарифов, их обоснованности, а также воздействия обязательного страхования на развитие субъектов предпринимательской деятельности в сфере транспорта. В связи с этим имеет право запрашивать у органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также страховщиков и их объединений необходимую информацию.

Особое внимание следует уделить анализу функции Банка России по защите интересов застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению. Проблема управления пенсионными накоплениями является одной из самых сложных. С одной стороны, главная задача государства - сохранить денежные средства населения и в дальнейшем обеспечить выплату пенсий. С другой стороны, негосударственные пенсионные фонды (далее - НПФ) заинтересованы в получении прибыли и увеличении доходности.

С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 N 422-ФЗ "О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений", предусматривающий создание системы гарантирования пенсионных накоплений аналогичной существующей системе страхования вкладов. Возможность заключать договоры об обязательном пенсионном страховании получат только НПФ, участвующие в системе гарантирования прав застрахованных лиц. В целях защиты интересов вкладчиков Банк России получает полномочия по надзору за финансовой устойчивостью НПФ, а также за тем, чтобы они обеспечивали адекватное инвестирование пенсионных накоплений. Для участия в системе гарантирования НПФ должны будут пройти процедуру акционирования и получить положительное заключение Банка России. Контроль за соблюдением страховщиками своих обязанностей в рамках функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц возлагается на Банк России. При этом Банк России наделяется правом обращения в суд с исками о защите прав и законных интересов собственника средств пенсионных накоплений, об устранении последствий нарушения законодательства и о возмещении вреда. Принятие данного Закона направлено на улучшение качества регулирования НПФ и обеспечение финансовой устойчивости накопительного компонента пенсионной системы.

Таким образом, Банк России совмещает полномочия по пруденциальному и непруденциальному регулированию, ему передаются значительные функции органов по защите прав потребителей на рынке финансовых услуг. Следует отметить, что подобная практика не является новой для ряда зарубежных стран. Например, швейцарское законодательство в сфере регулирования финансовых рынков основывается на принципе double protection (двойная защита). Данный принцип предусматривает, с одной стороны, защиту прав и законных интересов отдельных участников финансового рынка (кредиторов, инвесторов и застрахованных лиц) - client protection, а с другой - защиту общественных интересов и обеспечение устойчивого функционирования финансового рынка в целом - market protection. Защита участников финансового рынка Швейцарии реализуется посредством надлежащего информирования клиентов банков, инвесторов и застрахованных лиц обо всех предлагаемых услугах и возможных рисках, связанных с ними. Защита финансового рынка предполагает установление соответствующих требований для эффективного функционирования финансового рынка. В целях реализации указанного принципа - double protection - законодательство Швейцарии позволяет контролирующим органам вмешиваться в различные аспекты деятельности финансовых рынков.

Швейцарская служба по надзору за финансовыми рынками (Financial Markets Authority, далее - FINMA) является одним из самых значимых и надежных регуляторов на рынке финансовых услуг в мире, который не только регулирует банковскую систему Швейцарии, но и выступает надежным партнером всех участников финансового рынка в процессе их деятельности. Основными целями деятельности FINMA являются защита кредиторов, инвесторов и застрахованных лиц, которым гарантируются равные права и возможности на финансовых рынках, обеспечение стабильности и эффективного функционирования финансового рынка, а также поддержание репутации Швейцарии как международного финансового центра. Приоритетной задачей FINMA является защита прав и законных интересов кредиторов, инвесторов и страхователей на рынке финансовых услуг, что подтверждается словами главы FINMA Анн Эритье Лаша из интервью газете Le Jornal L'Unige: "Мы поддерживаем идею укрепления защиты клиентов нашего финансового рынка. Главная задача FINMA заключается в защите кредиторов, инвесторов, владельцев ценных бумаг и других участников финансового рынка Швейцарии и в обеспечении нормального функционирования финансовых рынков. Путем последовательного надзора и соответствующего регулирования мы делаем важный вклад в обеспечение стабильности и хорошей репутации Швейцарии как международного финансового центра и, следовательно, для повышения его конкурентоспособности".

В октябре 2010 г. FINMA опубликовала Положение по регулированию производства и распределения финансовых продуктов, где указано, что швейцарское законодательство в его нынешнем виде не защищает должным образом клиентов финансового рынка. В данном документе указывалось на значительный дисбаланс между интересами поставщиков финансовых услуг и интересами клиентов-потребителей.

В феврале 2012 г. на основании собственных прогнозов и согласованной позиции представителей финансового сектора FINMA предложила комплекс мер по улучшению защиты участников швейцарского финансового рынка, которые представляют собой набор унифицированных правил ведения бизнеса, направленных на устранение дисбаланса интересов клиентов и поставщиков финансовых услуг. Особое значение, по мнению FINMA, имеет предоставление клиентам достоверной и наиболее полной информации. В частности, клиенты должны быть осведомлены о возможных рисках, которые влечет за собой финансовый продукт, прежде чем они его приобретают. FINMA считает, что поставщики финансовых услуг должны предоставлять клиентам полную и доступную документацию. Поставщикам стандартизированных финансовых продуктов, таких, как акции и облигации, необходимо составлять проспект, содержащий необходимую информацию о продукте и возможных рисках, которые влечет за собой приобретение данного продукта. При этом вся информация должна предоставляться в доступной для потребителя форме, с использованием ясных и четких формулировок.

В качестве одной из мер по улучшению защиты клиента при производстве и распределении финансового продукта FINMA предлагает введение так называемого теста на платежеспособность как главного инструмента для эффективной защиты клиента и упорядочения рынка в целом. Это значит, что непосредственно перед предложением конкретного финансового продукта или услуги банк или иная организация должны идентифицировать клиента, определить сферу его деятельности и его финансовое положение, чтобы в дальнейшем минимизировать разного рода риски (просрочки платежа, неплатежеспособности и т.д.), а также выявить целесообразность приобретения конкретного финансового продукта. Таким образом, данные нововведения направлены не только на защиту потребителей финансовых услуг, но и в целом на повышение прозрачности финансовой деятельности.

Федеральное управление финансового надзора ФРГ (BaFin) наряду с надзорными функциями также занимается вопросами защиты прав вкладчиков, инвесторов и потребителей на рынке финансовых услуг. Управление занимается информированием потребителей, предоставляя данные о многочисленных продуктах на финансовом рынке, а также разъясняет их права и возможности защиты интересов в случае возникновения споров и конфликтных ситуаций. В частности, в структуре Управления создано обособленное подразделение - единый центр, который занимается рассмотрением жалоб потребителей финансовых услуг и принятием решений по ним. Для повышения доверия инвесторов и защиты их прав BaFin осуществляет мероприятия по предотвращению ведения несанкционированного бизнеса - использованию инсайдерской информации, манипуляции и злоупотреблениям на рынке, а также разрабатывает специальные стандарты поведения участников финансового рынка и контролирует их соблюдение. Для эффективного мониторинга рынка BaFin имеет право не только требовать предоставления информации, но и проводить обыски в помещениях банков, компаний по ценным бумагам и страховых компаний. При обнаружении фактов, свидетельствующих о правонарушении, BaFin имеет право налагать штрафы.

Из анализа зарубежного опыта следует, что защита прав и законных интересов участников финансового рынка является одной из основополагающих функций регуляторов, способствующих повышению уровня доверия населения к финансовым институтам, обеспечению стабильности и эффективного функционирования финансового рынка в целом. Таким образом, появление у Банка России функции по защите прав участников финансового рынка полностью соответствует сложившейся мировой практике. Однако пока не ясно, каким будет механизм реализации данной функции и не начнет ли ЦБ дублировать функции федерального органа исполнительной власти по защите прав потребителей (Роспотребнадзор) в сфере финансовых услуг. Представляется, что при соблюдении баланса интересов всех участников и четком разграничении полномочий наличие у ЦБ РФ "правозащитной функции" будет способствовать не только развитию и обеспечению стабильности российского финансового рынка, но и реализации одной из основных задач Банка России - созданию конкурентоспособного финансового рынка, занимающего достойное место в мировом рейтинге.