В конце марта 2014 г. международные платежные системы Visa и MasterCard прекратили обслуживание карт АКБ "Россия" и "Собинбанка", руководствуясь решением Правительства США о введении санкций. В результате около 220 тысяч граждан не могли воспользоваться своими электронными средствами платежа (за исключением получения наличных в некоторых банкоматах). Сложившаяся ситуация привела к возобновлению дискуссий о построении национальной платежной системы, которая была бы независима от действий иностранных юрисдикции. Нам представляется, что данную проблему целесообразно разделить на два отдельных вопроса: обеспечение бесперебойности платежных услуг и создание суверенной НПС.
Обеспечение бесперебойности розничных платежных услуг уже давно стоит на повестке дня регулятора. Согласно п. 14 ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе" порядок обеспечения бесперебойности функционирования платежной системы должен быть определен правилами платежных систем. Еще 1 июля 2012 г. в силу вступило Положение Банка России от 31 мая 2012 г. N 379-П "О бесперебойности функционирования платежных систем и анализе рисков в платежных системах". Соответствующие требования описаны в публичных правилах Visa и MasterCard. Эти платежные системы представлены в нашей стране российскими юридическими лицами и внесены в реестр Центрального банка Российской Федерации.
Тем не менее следует помнить, что операционные центры МПС, которые расположены за рубежом, должны подчиняться праву соответствующей юрисдикции. И с этой точки зрения их клиенты подвергаются примерно тому же риску, как если бы держали свои сбережения в иностранных, а не отечественных банках. В условиях глобализации подобная ситуация не является исключительной. Российские кредитные организации активно используют зарубежные корреспондентские счета и рынки заимствований. Аналогично физические лица получают через Интернет услуги от организаций, которые не имеют присутствия в России.
Следует также помнить, что в современном финансовом мире не уникально и введение точечных санкций. Помимо стран, которые находятся в "черном списке" ФАТФ (Иран и КНДР), они иногда касаются и менее очевидных примеров. Например, в январе 2013 г. Банк Италии запретил обслуживать платежные карты в Ватикане, посчитав недостаточными его требования по ПОД/ФТ. В условиях активного трансграничного взаимодействия у государств фактически нет инструментов, которые бы позволили полностью исключить риски ущерба от санкций без перехода к автаркии. Тем не менее это не означает, что отсутствуют меры по их минимизации.
25 апреля 2014 г. во втором и третьем чтении был принят проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О национальной платежной системе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект). Согласно его тексту к 1 июля 2016 г. все участники платежной инфраструктуры должны быть расположены и осуществлять свои функции в России (п. 3 ст. 1 законопроекта). Однако следует понимать, что локализация операционных центров не решает проблемы приостановки трансграничных операций или возможных лицензионных ограничений на технологии, используемые сегодня в карточных расчетах на территории страны. По существу, строительство операционных центров в России позволяет избежать только передачи за рубеж информации по внутренним расчетам, но не обеспечить полную бесперебойность оказания услуг в форс-мажорных обстоятельствах.
Менее затратным для всех участников может быть установление так называемых межхостовых соединений между российскими кредитными организациями. Вопреки распространенному мнению не все запросы на авторизацию операций с использованием карт покидают нашу страну. В тех случаях, когда клиент инициирует транзакции в банкомате эмитента, или если и эмитент, и эквайрер подключены к одному процессингу, авторизационные запросы минуют зарубежные операционные центры. Настроив локальный обмен информацией, кредитные организации могут избежать возможных перебоев в работе иностранных контрагентов. Тем не менее такое решение также не обеспечивает полной независимости, поскольку не затронет трансграничные операции и не исключит отправку в МПС информации об операциях с картами постфактум.
К сожалению, мы вынуждены констатировать, что обеспечить абсолютную бесперебойность услуг, которые оказываются иностранными юридическими лицами, невозможно, даже установив штрафы для иностранных контрагентов. Подчиняясь зарубежному праву, перед выбором прекратить свою деятельность полностью или потерять один рынок они выберут второе.
Мировая практика показывает, что государства предпочитают не подстраивать международные платежные системы под себя, а создавать суверенные карточные системы. Схожее положение содержит п. 9 ст. 1 законопроекта, который закладывает основы для национальной системы платежных карт (НСПК). Однако проблема остается нетривиальной. В условиях, когда на рынке доминирует несколько иностранных МПС, предложить потребителям что-то более привлекательное достаточно сложно. Допустимо выделить два возможных решения: монопольное и рыночное.
"Монопольный" способ создания национальной платежной системы реализован в Китае. В 2002 г. здесь была основана система China Union Pay (CUP), позднее переименованная в Union Pay. Согласно китайскому законодательству все участники платежной экосистемы фактически обязаны обеспечить присоединение к Union Pay :
- все банковские карты для расчетов в юанях (будь то моновалютные или мультивалютные), выпущенные на территории КНР, должны иметь логотип Union Pay;
- все эмитенты банковских карт должны быть подключены к системе CUP и обеспечивать соответствие техническим спецификациям;
- все эквайреры должны обеспечивать прием карт Union Pay (использовать оборудование, которое соответствует установленным техническим характеристикам) и размещать на своих терминалах логотип системы;
- расчетная система Union Pay обязательно используется для некоторых типов операций с использованием карт в Макао и Гонконге или карт, выпущенных на этих территориях.
Выпуск средств платежа, которые работали бы только в одной из МПС, де-факто запрещен. Тем не менее на рынке присутствуют дуальные (ко-бейджинговые) платежные инструменты - внутри страны их можно использовать в сети Union Pay, а за границей - в Visa или MasterCard.
Фактически монопольное положение китайской платежной системы привлекло внимание Соединенных Штатов Америки, которые обратились в Орган по разрешению споров Всемирной торговой организации (ВТО). В 2012 г. организация вынесла решение, где подтвердила описанные выше факты. Тем не менее она не смогла прийти к выводу, что китайская практика препятствует приходу на рынок иностранных игроков, так как США не представили соответствующих доказательств и расчетов.
Доминирующее положение китайской НПС, однако, бесспорно. Union Pay может не вести конкурентную борьбу за банки-эмитенты и банки-эквайреры, она устанавливает стандарт обработки карт и единолично используется для обработки внутренних операций. Подобный подход действительно обеспечивает полную автономию внутренних розничных платежей в Китае, где транзакции будут совершаться вне зависимости от действий иностранных компаний или государств. Несколько сложнее обстоит дело с трансграничными операциями. Несмотря на то что CUP в последние годы значительно расширила свое присутствие на рынке иностранных государств (в том числе заключив соглашение с сетью Discover), ей пока далеко до уровня проникновения карт Visa или MasterCard (карты Union Pay принимаются в 141 стране, MasterCard - в 210, Visa - более чем в 200).
Решение, аналогичное китайскому, может быть привлекательно, но его реализация в России сопряжена с несколькими сложностями. Во-первых, ситуация с проникновением банковских карт в Китае в 2002 г. и в России в 2014 г. кардинально различна. Если на момент запуска China Union Pay на одного жителя в КНР приходилось порядка 0,4 карты, то в России в начале 2014 г. - 1,5 (не считая предоплаченных карт). Следовательно, кредитные организации будут вынуждены понести значительные издержки на перевыпуск уже имеющихся электронных средств платежа, перенастроить оборудование и заключить соглашения с новой платежной системой. Неочевидно, что совершение платежей в такой суверенной ПС будет само по себе востребовано потребителями, поскольку введенные санкции пока большинство граждан никак не затронули.
По существу, расходы на создание платежного монополиста вряд ли окупятся выгодами для экономики, так как сама по себе такая система может лишь обеспечить некоторую степень бесперебойности внутренних расчетов. Смеем предположить, что если санкционный режим будет расширен, то россияне из соображений безопасности скорее полностью перейдут на наличные, нежели на карты суверенной ПС. Принудительный перевод клиентов на вновь созданную платежную систему вряд ли приведет и к повышению доли безналичных расчетов. Сейчас банковские карты используются потребителями преимущественно для получения наличных (в объемном отношении такие операции составляют более 80%) - нет оснований говорить, что этот факт как-то связан со спецификой МПС. Наконец, на российском рынке уже представлено несколько местных карточных систем (в том числе "Золотая корона", платежная система NCC, Union Card), не говоря об операторах электронных денег (Яндекс.Деньги, Киви, WebMoney и многие другие) и системах денежных переводов. Все эти компании будут поставлены в неравноправные условия, поскольку они уже инвестировали значительные средства и усилия на развитие собственных партнерских сетей.
Альтернативой может быть создание национальной платежной системы на рыночных принципах. Такой подход реализован в большинстве стран мира, которые приняли шаги по обеспечению платежной независимости от иностранных компаний и юрисдикции. В отличие от Китая, в Дании, Индии, Франции и многих других государствах были созданы платежные системы, которые конкурируют с МПС на рыночных основаниях. На первый план здесь вышли не соображения бесперебойности расчетов, а преимущества, которые могут предложить национальные игроки.
Например, в Дании высокой популярностью пользуется национальная карта Dankort. В конце 2011 г. в стране было выпущено около 4,5 млн таких карт, в среднем по каждой из них совершалось около 205 операций в год (т.е. примерно четыре платежа в неделю). Dankort представляет собой обычную дебетовую карту, с 2004 г. оснащаемую чипом. Поскольку за пределами Дании Dankort не принимается, местные банки эмитируют ко-бейджинговые карты с одной из МПС.
Хотя Дания остается страной с одним из самых высоких уровней розничных безналичных расчетов в Европе, успеху Dankort способствовало в первую очередь стимулирование торгово-сервисных предприятий. В отличие от межбанковских комиссий (МБК) международных платежных систем, которые в настоящее время в Европейском Союзе не регулируются, ставки для карт местной системы в Дании ежегодно устанавливаются законодательно. Если в МПС размер МБК составляет определенный процент от операции, то в Dankort торгово-сервисное предприятие платит эквайреру только годовой взнос за обслуживание. Размер взноса зависит от числа платежей по конкретной торговой точке (см. диаграмму).
Для онлайновых магазинов действует более привычный способ взимания комиссии - от 0,09 до 0,19 евро плюс 0,1%.
Поскольку прием Dankort является для магазинов более выгодным, многие продавцы отказываются от эквайринга карт международных платежных систем, чтобы не нести дополнительные убытки. По существу, датчане практически вынуждены заводить себе местную карту, если хотят оплачивать товары и услуги безналичным путем.
Государственное регулирование комиссий также обусловлено соображениями антимонопольной политики. Изначально Dankort создавалась конгломератом банков, который позднее стал единственным эквайрером этих карт. Так как у торгово-сервисных предприятий нет альтернативы, правительство приняло решение минимизировать риски, которые могут быть связаны с доминирующим положением эквайрера.
По аналогичному пути пошли в Индии, где с 2012 г. действует система RuPay. Хотя пока еще рано оценивать перспективы RuPay и ее влияние на долю безналичных расчетов, она определенно положительно сказалась на доступности финансовых услуг в стране. За первые два года было эмитировано 14 млн таких карт , а принимать их стали в 840000 магазинах, что особенно актуально для такой страны, как Индия. В 2013 г. здесь из 600000 деревень только в 7% был банковский офис. По данным Всемирного банка, на 100000 жителей приходится только 11,4 отделения банка (для сравнения: в Малайзии - 19,9, России - 38,2, Болгарии - 61,2).
Чтобы стимулировать распространение карт RuPay, Национальная платежная корпорация Индии последовательно устанавливает более низкую ставку межбанковской комиссии, чем у конкурентов. С 2012 г. для операций до 2000 рупий она составляет 0,45%, для платежей более 2000 рупий - 0,65%, что на 0,3 и 0,35 пп. меньше ставок в МПС соответственно. Дополнительно отсутствуют плата за подключение к системе и ежемесячные взносы со стороны участников.
Для выхода на международный рынок RuPay заключила соглашение с сетью Discover. Тем не менее глобальная экспансия для индийской ПС не столь актуальна, поскольку большинство жителей страны нуждаются в первую очередь в инструменте локального платежа, нежели в трансграничных переводах.
Выбор эффективной стратегии построения национальной платежной системы в России ограничен объективными обстоятельствами. Во-первых, в России уже достигнут высокий уровень проникновения платежных карт. В то же время активная эмиссия не привела к существенному росту доли безналичных платежей - потребители продолжают использовать карты в основном для получения наличных денег в банкомате. Во-вторых, в нашей стране сложился развитый рынок денежных переводов. Аудитория только систем электронных денег составляет порядка 35 млн человек; сюда следует добавить пользователей мобильных платежей и платежных терминалов. Предпринимаемые государством меры должны поддержать уже существующих российских игроков и использовать имеющиеся наработки по обеспечению массовых безналичных платежей. Наконец, в-третьих, следует сформулировать цели, для которых планируется создание национальной платежной системы.
Обязанность строить операционные центры в России позволит обеспечить только относительную бесперебойность расчетов. Она не затронет трансграничные операции и аспекты, связанные с использованием лицензий иностранных МПС.
Более практичной представляется цель создания такой НПС, которая бы не только локализовала расчеты, но и стимулировала граждан и торгово-сервисные предприятия к использованию электронных платежей. Ее достижение потребует значительно больших усилий и координации шагов органов государственной власти, Банка России и участников рынка.
Законопроектом предусматривается создание национальной системы платежных карт (НСПК) в форме открытого акционерного общества, все акции которого принадлежат Банку России. В случае последующего отчуждения доли участия ЦБ РФ в уставном капитале НСПК он сохранит за собой специальное право на участие в управлении. Подобное решение позволит преодолеть недоверие к НСПК со стороны частного сектора, так как кредитные организации будут более склонны доверять регулятору, нежели одному из коммерческих банков.
Для активного распространения национальных карт государство прибегнет и к административному ресурсу - обязав к их приему торговые точки, а также установив их в качестве единственного способа получения за счет средств бюджета заработной платы, пенсий, социальных пособий, стипендий и денежного довольствия военнослужащих (п. 9 ст. 1 законопроекта). Авторы не убеждены в том, что данное решение является эффективным. Во-первых, опыт российского рынка показывает, что введение "обязательных" карт (например, в рамках зарплатных проектов) приводит лишь к увеличению объема операций по получению наличных. Во-вторых, нераспространенность POS-терминалов не всегда обусловлена нежеланием магазинов принимать карты к оплате. По данным Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, из населенных пунктов, где проживают 500 - 10000 человек, в 7,6% отсутствует доступ к Интернету и мобильной связи, в 38% отсутствует мобильный или широкополосный доступ в Интернет.
Органам государственной власти придется обратить внимание на вопросы антимонопольного регулирования: подключение к НСПК для банков должно быть дешевым и простым, а технология карт - совместимой с существующим оборудованием. Важным стимулом к росту популярности национальных средств платежа может стать установление для них низкой ставки межбанковской комиссии. Проект НСПК также должен предусматривать выпуск ко-бейджинговых карт в сотрудничестве с МПС. Реализация данных условий позволит создать работоспособный и эффективный проект суверенной платежной системы с учетом мировой практики и национальных особенностей рынка розничных финансовых услуг.