Сравнительно-правовой анализ порядка применения банком россии к кредитным организациям мер административного принуждения

Дата публикации: 
03.07.2015

административное принуждение

 Применение Банком России мер за нарушения кредитными организациями банковского законодательства в соответствии с Законом о Банке России

 

Полномочия Банка России по применению мер надзорного реагирования предусмотрены несколькими Федеральными законами, прежде всего Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"  (далее - Закон о Банке России), Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности"  (далее - Закон о банках), Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации"  (далее - Закон о страховании вкладов), Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" , Федеральным законом от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе"  и другими Федеральными законами.

Ключевыми нормами, устанавливающими право Банка России применять к кредитным организациям меры, являются ст. 19 Закона о банках и 74 Закона о Банке России. В ст. 19 Закона о банках предусматривается право Банка России применять к кредитной организации и головной организации банковской группы меры и содержится отсылочная норма к Закону о Банке России. В свою очередь, в ст. 74 Закона о Банке России непосредственно содержатся как материальные, так и процессуальные нормы, регулирующие вопросы применения Банком России мер, в частности основания, виды мер и порядок их применения.

Необходимо особо отметить проблему соотношения ст. 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и ст. 74 Закона о Банке России. В настоящее время за допущенные кредитными организациями нарушения законодательства Российской Федерации о банках и банковской деятельности Банк России вправе применять к кредитным организациям штрафы как на основании ст. 74 Закона о Банке России, так и на основании ст. 15.26 КоАП РФ. Отсюда следует, что в законодательстве Российской Федерации выявляется конкуренция норм банковского права и административного права в части регулирования полномочий Банка России при применении к кредитным организациям мер, носящих административно-принудительный характер.

С учетом того, что в отношении Центрального банка Российской Федерации Закон о Банке России является специальным законом и вступившим в силу позже КоАП РФ, он применяет нормы Закона о Банке России. До сих пор основополагающими являются подходы к применению к кредитным организациям мер на основании ст. 74 Закона о Банке России, отраженные в письме Банка России от 2 июля 2002 г. N 84-Т "О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях .

Так, согласно данным Годового отчета Банка России за период 2010 - 2013 гг. в отношении кредитных организаций в соответствии со ст. 74 Закона о Банке России всего было применено 3846 принудительных мер воздействия, из них 858 в виде штрафа. Следует отметить, что в соответствии с Положением Банка России от 29 августа 2013 г. N 406-П "О порядке администрирования Центральным банком Российской Федерации поступлений в бюджетную систему Российской Федерации отдельных видов доходов" , письмом Банка России от 25 апреля 2014 г. N 76-Т "О кодах классификации доходов бюджетов Российской Федерации, администрируемых Департаментом надзора за системно значимыми кредитными организациями Банка России, и реквизитах платежных поручений на перечисление этих доходов"  суммы уплаченных кредитными организациями штрафов поступают в бюджеты Российской Федерации согласно соответствующим кодам классификации доходов бюджетов Российской Федерации.

 

Таким образом, принудительные меры воздействия, предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России, являются особыми мерами административного принуждения со специальным порядком их применения Банком России, отличным от производства по делу об административном правонарушении.

Порядок применения Банком России мер имеет особенности и зависит от вида меры, применяемой в конкретном случае. Элементы данного порядка определены процессуальными нормами, содержащимися в Законе о Банке России, и конкретизированы в нормативных актах Банка России, прежде всего в Инструкции Банка России от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия" .

Ключевым моментом порядка применения Банком России принудительных мер, предусмотренного банковским законодательством, является его самостоятельный характер по отношению к мерам административного принуждения, предусмотренных производством по делу об административном правонарушении в соответствии с КоАП РФ. Это относится, например, к порядку назначения временной администрации по управлению кредитной организацией до отзыва лицензии, порядку самого отзыва лицензии и иным мерам.

К элементам порядка применения Банком России мер, закрепленных непосредственно в Законе о Банке России, относятся сроки, прежде всего срок давности применения меры. Так, в части двенадцатой ст. 74 Закона о Банке России установлено, что к кредитной организации не могут быть применены Банком России меры, предусмотренные частями первой - четвертой ст. 74 Закона о Банке России, если со дня совершения нарушения истекло пять лет. Данное положение Закона о Банке России связано с режимом проведения Банком России инспекционных проверок в кредитной организации. Вместе с тем такой срок давности применения мер не соответствует процессуальным нормам, содержащимся в КоАП РФ. Согласно ст. 4.5 КоАП РФ по общему правилу постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, следовательно, срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 15.26 составляет 3 месяца со дня обнаружения административного правонарушения.

Таким образом, срок давности, установленный в Законе о Банке России, следует рассматривать как предельные сроки для применения мер административной ответственности, которые не могут быть увеличены ни при каких обстоятельствах.

Кроме того, в отличие от административного производства, предусмотренного КоАП РФ, нарушение в деятельности кредитной организации выявляется Банком России и фиксируется с помощью акта обнаружения нарушения (акта инспекционной проверки), а не протокола об административном правонарушении. Большинство мер принуждения, полномочиями, на применение которых обладает Банк России, не связано с наказанием. В данном случае ограничение прав кредитной организации, иных лиц осуществляется для предупреждения нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц или пресечения правонарушений. Порядок применения мер пресечения не может совпадать с порядком применения мер наказания: предупреждение и пресечение необходимо осуществлять тогда, когда возможно либо предотвратить ущерб, либо его уменьшить в случае совершения правонарушения. В этой связи порядок выявления и фиксации мер пресечения Банком России на основании банковского законодательства не совпадает с порядком производства по делу об административном правонарушении, установленным КоАП РФ.

В ст. 74 Закона о Банке России содержатся процессуальные нормы, раскрывающие порядок применения конкретных видов мер, например срок направления Банком России предписания и срок его исполнения акционером (участником) при наличии оснований, предусмотренных частью шестой ст. 74 Закона о Банке России.

Однако унифицированная процедура применительно ко всем видам мер, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России и иными нормами банковского законодательства, отсутствует, в отличие от единообразного процесса применения меры административного наказания в виде административного штрафа, предусмотренного нормами КоАП РФ.

Процедура применения Банком России мер по общему правилу состоит из следующих элементов:

1) выявление и фиксация выявленного нарушения;

2) принятие решения уполномоченным должностным лицом Банка России о применении меры;

3) оформление примененной меры и доведение до сведения кредитной организации и иных лиц информации о применении меры;

4) исполнение кредитной организацией и (или) иными лицами меры;

5) контроль за исполнением (соблюдением) со стороны Банка России;

6) отмена примененной меры.

Данные этапы процедуры применения мер можно охарактеризовать как самостоятельные, но взаимосвязанные и хронологически следующие друг за другом. С содержательной точки зрения факты нарушений норм федеральных законов и нормативных актов Банка России могут быть выявлены в процессе инспекционной проверки (контактного надзора) и (или) на основе анализа отчетности кредитной организации (документарного надзора). В зависимости от способа выявления нарушения осуществляется фиксация факта нарушения. Например, документами, фиксирующими такой факт, является акт инспекционной проверки (докладная записка по итогам инспекционной проверки), справка уполномоченного представителя Банка России, назначенного в кредитную организацию в соответствии со ст. 76 Закона о Банке России, заключение куратора кредитной организации и иные документы. При выборе вида меры в соответствии с Инструкцией Банка России N 59 учитывается характер допущенных кредитной организацией нарушений; причины, обусловившие возникновение выявленных нарушений; общее финансовое состояние кредитной организации и иные факторы, которые могут оказать влияние на принятие решения о выборе и применении меры. После выбора и принятия решения о применении меры оформляется предписание Банка России. Предписание согласно приложению к Инструкции Банка России N 59 - это документ, направляемый кредитной организации, в котором надзорный орган со ссылкой на конкретные положения федеральных законов, нормативных актов Банка России констатирует выявленные нарушения (недостатки) в деятельности кредитной организации, указывает срок для их устранения, а также конкретные принудительные меры воздействия, применяемые к кредитной организации. Предписание является ненормативным актом Банка России, обязательным для выполнения всеми лицами, которым он адресован.

Как видно из краткой характеристики процедуры применения Банком России мер к кредитным организациям и иным лицам, она обладает многоэлементным составом и сложным механизмом ее реализации на практике.

 

Применение Банком России мер за нарушения кредитными организациями банковского законодательства в соответствии с КоАП РФ

 

Необходимо отметить, что в соответствии с КоАП РФ Банк России вправе применять административные санкции к кредитным организациям, в частности, за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26 КоАП РФ).

В этой связи выявляется ряд теоретических и практических проблем при определении соотношения норм банковского законодательства и КоАП РФ применительно к административной юрисдикции Банка России.

Во-первых, в соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ за совершение административного правонарушения, которым является, в том числе, нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, применяются установленные государством меры ответственности в виде административного наказания на основании законодательства об административных правонарушениях, состоящего из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Банковское законодательство не относится к законодательству об административных правонарушениях, а Банк России не наделен полномочиями по изданию нормативных актов в данной сфере.

Во-вторых, в соответствии с КоАП РФ правом рассматривать дела об административных правонарушениях наделены судьи и только уполномоченные на то органы административной юрисдикции в пределах компетенции в соответствии с главами 22 и 23 КоАП РФ. Банк России не является таковым органом в отношении составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ. Согласно пп. 81 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица Банка России как "должностные лица иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации", вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ.

В-третьих, в КоАП РФ закрепляется принцип виновности как основание ответственности. При этом в банковском законодательстве наличие вины кредитной организации напрямую не предусматривается, хотя, как и в любой другой публично-правовой ответственности, ответственность в банковской сфере не должна допускать объективного вменения.

Итак, как отмечалось ранее, нормы ст. 15.26 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, а именно:

- осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности;

- нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований;

- действия, предусмотренные ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ, если они создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков).

Рассматривая составы административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена ст. 15.26 КоАП РФ, необходимо подчеркнуть, что субъектом правонарушения является исключительно кредитная организация в отличие от банковского законодательства, содержащего более широкий круг лиц, к которым могут быть применены меры. Объектом выступает порядок осуществления банковской деятельности, а объективной стороной - совершение деяний, предусмотренных соответствующими составами правонарушений.

Применительно к составу административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.26 КоАП РФ, следует отметить, что ст. 5 Закона о банках предусматривает прямой запрет на осуществление кредитными организациями производственной, торговой или страховой деятельности. Вместе с тем на практике возникают проблемы квалификации и отнесения тех или иных действий кредитных организаций к запрещенным видам деятельности, в частности к производственной, содержание которой законодательно не определено и не раскрыто. Кроме того, содержательная составляющая состава, предусмотренного частью первой ст. 15.26 КоАП РФ, сводится к осуществлению кредитной организацией, имеющей лицензию Банка России на осуществление банковских операций, предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Административная ответственность за такие правонарушения предусмотрена также ч. 3, 4 ст. 14.1 КоАП РФ. Однако в последнем случае субъектный состав противоправных деяний охватывает не только кредитные организации, но и другие юридические лица. Иными словами, состав правонарушения, предусмотренного частью первой ст. 15.26 КоАП РФ, является специальным по отношению к составам правонарушений, указанных в ч. 3, 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

В части второй ст. 15.26 КоАП РФ предусмотрено предупреждение или наложение штрафа за нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Обязательные нормативы установлены в ст. 62, 62.1, 64 - 72 Закона о Банке России, ст. 11 Закона о банках и др., а также в нормативных актах Банка России. Возникает проблема толкования формулировки "иные обязательные требования" и нарушение каких именно обязательных требований влечет применение мер административной ответственности. Исходя из системного анализа указанной нормы, можно прийти к выводу о том, что иные обязательные требования должны рассматриваться в качестве требований, аналогичных обязательным нормативам. К ним могут быть отнесены обязательные резервные требования Банка России, предусмотренные ст. 38 Закона о Банке России.

Применяя широкий подход, можно заключить, что под "иными обязательными требованиями" понимаются любые требования, предусмотренные банковским законодательством, и нормативных актов Банка России, соблюдение которых обязательно для кредитных организаций. Представляется, что расширительное толкование нормы части второй ст. 15.26 КоАП РФ не соответствует правовым принципам, закрепленным в КоАП РФ. В этой связи представляется целесообразным исключить из нормы части второй ст. 15.26 КоАП РФ указание на иные обязательные требования.

В части третьей ст. 15.26 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за создание реальной угрозы при нарушении кредитной организацией обязательных нормативов, которое может рассматриваться как квалифицированный состав правонарушения, предусмотренного частью второй ст. 15.26 КоАП РФ. Следует отметить, что понятие "возникновение реальной угрозы интересам кредиторов и вкладчиков" в результате осуществления банковской деятельности законодательно не определено. В свою очередь, Банк России законодательно не наделен полномочиями по установлению таких критериев в своих нормативных актах.

В качестве административных наказаний за совершение деяний, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, установлены предупреждение и штраф. Представляется, что применение предупреждения в данном случае не в полной мере оправданно, в связи с тем что данный вид административного наказания применяется, как правило, к физическим лицам и не содержит реальных правоограничений для кредитной организации как юридического лица, а сводится к письменной форме устного замечания. В этой связи представляется оправданным исключение указания на предупреждение из ст. 15.26 КоАП РФ.

Размер административного штрафа определен каждой частью ст. 15.26 КоАП РФ: часть первая - от 40 до 50 тыс. руб., часть вторая - от 10 до 30 тыс. руб., часть третья - от 40 до 50 тыс. руб. Представляется, что такие размеры штрафов применительно к кредитным организациям как юридическим лицам не обладают достаточной степенью негативного воздействия и с учетом размеров административных штрафов, установленных ст. 3.5 КоАП РФ, должны быть увеличены.

Таким образом, анализ норм ст. 15.26 КоАП РФ позволяет прийти к следующим выводам:

1) КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, т.е. за те же нарушения, ответственность за которые зафиксирована ст. 74 Закона о Банке России;

2) размеры штрафов, закрепленных КоАП РФ, отличаются от размера штрафа, взыскиваемого в соответствии со ст. 74 Закона о Банке России. Размер штрафа согласно ст. 74 Закона о Банке России может быть установлен до 1% минимального размера уставного капитала, что значительно больше размера штрафа по ст. 15.26 КоАП РФ;

3) КоАП РФ и ст. 74 Закона о Банке России определяют разные сроки давности для привлечения к административной ответственности;

4) применительно к служащим Банка России понятие "должностные лица, уполномоченные составлять протокол об административных правонарушениях" не совпадает по содержанию с определением лиц, уполномоченных применять меры;

5) перечень мер, указанных в ст. 74 Закона о Банке России, значительно разнообразнее, чем меры административного наказания ст. 15.26 КоАП РФ.

 

Сравнительная таблица норм

ст. 15.26 КоАП РФ и ст. 74 Закона о Банке России

 

Норма

Наименование

Вывод

ч. 1, 2 ст. 74 Закона о Банке России

Основания для применения мер

Формулировка ч. 1 ст. 74 Закона о Банке России наделяет Банк России правом применять указанные в ней меры за нарушения, в том числе норм Закона о банках, ответственность за несоблюдение которых в части осуществления кредитными организациями страховой производственной и торговой деятельности, нарушения обязательных нормативов и создание реальной угрозы интересам кредиторов и вкладчиков установлена в ст. 15.26 КоАП РФ. Таким образом, ответственность за одни и те же нарушения установлена двумя законами одновременно

ч. 1, 2, 3 ст. 15.26 КоАП РФ

 

ст. 74, 75 Закона о Банке России

Лица, уполномоченные применять меры

Согласно КоАП РФ Банк России не является органом, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении по ст. 15.26.

ст. 15.26 КоАП РФ

 

пп. 81 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ

Лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях

Банк России вправе лишь возбудить дело об административном правонарушении и направить протокол об административном правонарушении на рассмотрение в суд.

ст. 19 Закона о банках

Инструкция Банка России N 149-И

 

Согласно Закону о Банке России меры применяет Банк России, а именно: должностные лица Банка России, уполномоченные принимать решение о применении к кредитной организации мер

ст. 74 Закона о Банке России

ст. 4.5 КоАП РФ

Срок давности привлечения к ответственности

Срок давности по банковскому законодательству составляет 5 лет, а по КоАП РФ - 2 месяца (3 месяца, если дело рассматривает суд).

Срок давности, установленный в Законе о Банке России, является специальным по отношению к срокам давности, установленным КоАП РФ

ст. 74 Закона о Банке России

ст. 15.26 КоАП РФ

Вид санкции

Размер штрафа, предусмотренный ч. 1 ст. 74 Закона о Банке России, значительно выше, чем размеры штрафов согласно ст. 15.26 КоАП РФ.

Перечень возможных к применению мер, указанных в ст. 74 Закона о Банке России, значительно шире, чем перечень мер, предусмотренных в ст. 15.26 КоАП РФ (предупреждение и штраф)