Совершенствование банковского законодательства в России

Дата публикации: 
22.01.2015

банковское законодательство

Банковскому законодательству РФ уже почти четверть века, если быть более точным - около 24 лет. Началом такого летоисчисления является 1990 год, когда в декабре были одновременно приняты сразу два Закона - "О банках и банковской деятельности" и "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Представляется, что именно их и следует считать основой банковского законодательства Российской Федерации (ранее были нормативные акты, регулирующие банковскую деятельность, но союзного уровня). Это был этап банковской реформы, в связи с чем в России образована двухуровневая банковская система, но первые негосударственные банки появились еще в 1988 г. благодаря Закону СССР от 26 мая 1988 г. 8998-XI "О кооперации в СССР", в п. 5 ст. 23 которого было предусмотрено: "Союзы (объединения) кооперативов имеют право создавать хозрасчетные отраслевые или территориальные кооперативные банки". В соответствии со ст. 2 ФЗ о банках современная банковская система представляет собой совокупность следующих субъектов: Банк России, кредитные организации, представительства иностранных банков.

На протяжении прошедших лет происходило развитие банковской системы, отношений, возникающих в связи с осуществлением банковской деятельности и банковского законодательства. Категорию "банковское законодательство" следует понимать в классическом широком юридическом смысле. Это имеет принципиальное значение и следует непосредственно из ст. 2 ФЗ о банках, где установлено, что "правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другими федеральными законами, нормативными актами Банка России".

Нормативные акты Банка России - особая составляющая банковского законодательства. В соответствии со ст. 7 ФЗ о Банке России в пределах своей компетенции он имеет право издавать нормативные акты, обязательные для исполнения всеми субъектами. Такими актами согласно п. 1.2 Положения Банка России от 15 сентября 1997 г. N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" являются акты, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных ФЗ о Банке России и данным Положением, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации. Помимо нормативных актов Банк России может давать официальные разъяснения по вопросам применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов, которые являются актами толкования права. Банк России издает и документы рекомендательного характера, а также дает ответы на вопросы, и они исторически имеют реальную юридическую силу нисколько не меньшую, чем нормативные акты.

В итоге ситуация с правовым регулированием сложилась так, что главным законодателем в сфере банковского регулирования стал Банк России. Такое положение обусловлено целым рядом факторов, из которых необходимо обратить внимание, в частности, на жесткую надзорную политику а также особый правовой статус Банка России, который сочетает в себе хотя и не определенное таковым в Законе, но фактическое положение органа государственной власти специальной компетенции, обладающего широкомасштабными полномочиями. Существенную роль играет также и принцип независимости в деятельности Банка России, а "многогранность, многофункциональность центрального банка как мегарегулятора не только не дает оснований для вмешательства в его деятельность, а, наоборот, актуализирует названный принцип". Вопросам правового статуса Банка России неоднократно уделялось внимание в литературе, а также в судебной практике .

Компетенция Банка России в области правового регулирования банковской деятельности неизбежно ставит вопросы о соотношении законов и подзаконных нормативных актов, чему в целом посвящено немало исследований, среди которых была как критика "подзаконного" регулирования, так и обоснование объективности данного процесса. В литературе отмечалось, что "в прошлом системность законодательства в нашей стране нарушалась по причине недостаточности законодательной базы (собственно законов) и неумеренного разрастания количества подзаконных нормативно-правовых актов"

Оценивать данную ситуацию можно по-разному, но применительно к Банку России в любом случае необходимо отметить, что издаваемые им нормативные и иные акты, как правило, достойного качества, чего часто нельзя сказать о законодательных актах. Таким образом, широкая нормативная компетенция Банка России, которой он обладает в силу Закона, с одной стороны, и положение, занимаемое им в банковской системе, - с другой, создают в лице Банка России своеобразный регулирующий конгломерат, который может издать нормативный акт, может дать рекомендацию, не имеющую нормативного значения, а может просто высказать мнение в ответе на вопрос - и все это в банковской системе России с точки зрения правового значения имеет "силу закона". Такая ситуация скорее всего упрочится в связи с "поглощением" Банком России Федеральной службы по финансовым рынкам.

В целом указанное положение вещей нельзя признать правильным, все это не способствует повышению качества правового регулирования банковской деятельности, создает ситуацию, когда участники рынка, например кредитные организации, иной раз не столько пытаются найти ответ в законе, сколько ждут ответа от Банка России на свои запросы. Виной тому ряд причин, в том числе сложившаяся система регулирования, действительно низкое качество законодательных актов, когда совершенно непонятно, как исполнять закон, и Банк России иногда оказывается единственным (пока дело не дошло до суда), кто разрешает спорные вопросы.

Вместе с тем нет оснований для категоричного возражения против нормативной деятельности Банка России. Безусловно, согласимся, что вопрос состоит "не в устранении или ограничении подзаконного регулирования как такового, вытеснении его большей части регулированием законодательным, а в изменении самого законодательства как юридического и социального института". Более того, очевидно и то, что подзаконные нормативные акты "всегда ближе к непосредственной социальной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в среде профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности". Приведенная характеристика в полной мере имеет отношение к нормативной деятельности Банка России.

Итак, мы отметили такие факторы, относящиеся к банковскому законодательству, как специфика роли Банка России в банковском регулировании, низкое качество законодательных актов. Еще один важный аспект - запаздывание регулирования, что свойственно не только банковскому законодательству, но здесь это проявляется ярко и очевидно. Причиной тому является развитие новых экономических отношений, которые немыслимы без банковской системы. Возникают новые формы отношений, новые виды операций, которые становятся реальностью при отсутствии их правового регулирования. В ряде случаев спасение находится в каких-то общих нормах, а иногда операции осуществляются просто без всякого регулирования, и только потом происходит последующая легализация благодаря принятию какого-нибудь нормативного акта. Л.С. Явич отмечал следующую закономерность: чем "больше законодательство отстает от динамики общественных отношений и новых потребностей общества, тем шире оказывается судебное правотворчество, наиболее ясно свидетельствующее о том, что общие правовые нормы в генетическом плане связаны с фактически складывающимися отношениями и обобщенными решениями по конкретным делам". Практика это, несомненно, подтверждает. Так, в качестве примера приведем ситуацию в правовом регулировании банковской деятельности, связанную с потребительским кредитованием. Начиная с 2005 г. стали возникать споры между банками, Роспотребнадзором и заемщиками - физическими лицами. Очевидно, что законодательного регулирования было недостаточно для разрешения возникавших в этой сфере проблем. Судебная система активно включилась в работу по их разрешению, и к 2012 г. благодаря именно судебной практике большинство вопросов были сняты. Это совершенно не значит, что именно таким образом и следует решать проблемы, но подтверждает выявленные закономерности. С другой стороны, судебная практика, безусловно, лучше некачественных законов, которые, не решив старые проблемы, лишь порождают новые .

Наличие комплексного правового регулирования в контексте отраслевой структуры системы права Российской Федерации, что очень свойственно банковской деятельности, также осложняет процесс ее правового регулирования, и здесь следует отметить целый ряд моментов. Банковское право, как совокупность профильных правовых норм, так и осталось на сегодняшний день в межотраслевом пространстве. Первопричиной этого выступила как раз та же банковская реформа, в результате которой помимо государственного банковского сектора появился и частный, а значит, сразу возникли вопросы отраслевой принадлежности. Если ранее все регулирование банковской деятельности относилось к финансовому праву, поскольку отношения в банковском секторе были сугубо публичные, то теперь появились и частные, хотя, конечно, гражданско-правовое регулирование банковской деятельности было всегда. Эта проблематика и сейчас на повестке дня, но выходит за пределы предмета настоящей статьи. Неопределенность банковского права в системе права прямо влияет на законодательство. Одна неопределенность порождает другую, и уже в развитии собственно банковского законодательства нет четкости и системности, наблюдается нарушение межотраслевых связей.

Мы рассмотрели ряд факторов, характеризующих отдельные аспекты современного банковского законотворчества. Представляется, что совокупность их, а именно: специфика роли Банка России в банковском регулировании, низкое качество законодательства, запаздывание регулирования, неопределенность банковского права как совокупности юридических норм - ставит перед нами вопросы о путях дальнейшего развития банковского законодательства.

В результате системного анализа российского законодательства еще десять лет назад справедливо было высказано мнение о том, что "отсутствие или слабость общей и отраслевых концепций развития законодательства затрудняет разработку научных основ системы законодательства". Хотя можно предложить тезис и об обратной взаимосвязи, когда отсутствие соответствующих научных разработок прямо влияет на концептуальные вопросы развития законодательства. Поэтому надо полностью согласиться с тем, что "наука должна высказать мнение и помочь власти, поскольку нормы права тем удачнее предусматривают должное и возможное поведение, чем лучше социальная общность, власть понимает смысл, характер существующих отношений, потребности и тенденции их дальнейшего развития".

Принимая во внимание вышеизложенное, а также то, что сфера банковской деятельности продолжает динамично развиваться, думается, что юридическая наука должна интенсифицировать поиск верного направления развития банковского законодательства. Это весьма важно и для банковской деятельности, и для юридической науки.