Проблемы финансирования учреждений образования и науки в период бюджетной реформы и пути их решения

Дата публикации: 
04.01.2015

Проблемы финансирования

Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях. Эта система, несмотря на реформы и преобразования, функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного и муниципального управления, от принципов оптимальности, эффективности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг.

Придя к выводу о том, что органы публичной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг, на федеральном уровне было решено приступить к комплексному совершенствованию правового положения государственных и муниципальных учреждений, а также организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций.

Решить указанные задачи возможно с помощью Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Этот закон направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения либо снижения темпов роста расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы на их предоставление за счет создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования, а также для оптимизации подведомственной сети исполнительных органов всех уровней публичной власти.

Несмотря на наметившиеся коренные преобразования в социально-культурной сфере, некоторые вопросы остаются нерешенными. Так, необходимо рассмотреть проблемы реформирования бюджетного обеспечения в сфере образования, поскольку на финансирование раздела бюджетной классификации Российской Федерации 0700 "Образование" направляется до 30% от общего объема расходов консолидированного бюджета РФ. Кроме того, переход на новые формы хозяйствования автономных и бюджетных учреждений связан с финансовыми, организационными, кадровыми и психологическими изменениями. Следует отметить, что вид деятельности учреждений диктует специфику их развития, поэтому нельзя сравнивать проблемы перехода к автономии учреждений, например, в здравоохранении и образовании.

Первая проблема состоит в том, что в настоящее время и на федеральном уровне, и на уровне субъектов не с полной ответственностью подходят к формированию ведомственного перечня услуг, который, видимо, рассматривается как ненужная формальность. Однако с реализацией норм Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ) небрежность в составлении перечня услуг может привести к серьезным последствиям для системы образования.

Перечень услуг - это основа для формирования задания, следовательно, и основа для финансирования. Если услуги нет в перечне или она сформулирована в общем разделе "Образование" без учета особенностей, то невозможно будет на законных основаниях ее профинансировать. Чем более детально будет проработан этот перечень для подведомственных учреждений, тем проще будет реализовать нормы закона. Рассмотрим это на примере.

Институт повышения квалификации при региональном государственном вузе получает задание на повышение квалификации работников образования (услуга - "повышение квалификации"). Но институт занимается еще и переподготовкой специалистов, а также ведет определенную научно-исследовательскую работу. Если эти виды услуг не попали в перечень, то формально они и не могут быть профинансированы, т. е. на них не может быть сформировано государственное задание. Учредитель имеет право ограничить финансирование института только частью средств, направляемых на повышение квалификации.

Касательно общеобразовательных учреждений (например, если в перечень услуг не попадет "услуга по предоставлению коррекционного образования"), сложности могут возникнуть с финансированием коррекционных классов. Повышенное финансирование данных классов (более высокая стоимость норматива, следовательно, и расчетно-нормативных затрат для формирования задания) является нарушением, так как оснований для этого нет, и это может быть расценено контролирующими органами как финансирование необеспеченных полномочий.

Еще сложнее ситуация обстоит с дошкольными образовательными учреждениями (ДОУ). В услуге должно быть отражено обучение, воспитание и содержание детей в ДОУ. В противном случае расходы, которые не связаны с обучением детей в детских садах, могут быть отнесены к дополнительным услугам и их финансирование за счет бюджетных средств будет невозможно, так как на них нельзя будет сформировать муниципальное задание. Следовательно, эта услуга (как дополнительная) относится к платным услугам.

В связи с этим уже на стадии формирования ведомственного перечня услуг органы государственной власти и местного самоуправления должны четко разделить, какая услуга является обязательной (предоставляется за счет средств бюджета и включена в государственное (муниципальное) задание), а какая - дополнительной, т. е. необязательной (должна оказываться за плату).

Вторая проблема заключается в том, что фактическое неравенство в расходах бюджетных учреждений является слабым местом в определении стоимости услуг. До тех пор, пока бюджет планировался по фактически сложившимся расходам, проблема разной удельной стоимости бюджетной услуги, которая оказывается учреждениями, не рассматривалась.

Однако как только речь заходит о некоторой общей стоимости услуги, то возникает проблема финансового обеспечения разного уровня бюджетных расходов. Например, если школа, рассчитанная на 1 000 учащихся, заполнена на 2/3, то и удельные расходы, и стоимость услуги там будут выше, чем в школе, заполненной на 100%.

В связи с требованием законодательства учитывать стоимость услуги многие регионы в качестве стоимости услуги записывали фактические удельные расходы по учреждениям, т. е. фактические расходы учреждений делились на число получателей услуги. При таком подходе услуга формально существовала, но на качестве услуги это никак не отражалось.

Более того, анализ фактических расходов свидетельствует о том, что бюджетные учреждения, оказывающие одну и ту же услугу, практически всегда будут иметь различные удельные расходы, т. е. стоимость будет индивидуальной. Формально для такого неравенства часто нет оснований ни в региональном, ни в муниципальном законодательстве, но такое неравенство складывалось годами и при существовавшем сметном порядке планирования воспроизводилось ежегодно. Эта проблема не решалась много лет при реализации принципа подушевого финансирования.

Для решения указанной проблемы необходимо иметь серьезное обоснование для объявления определенной величины удельных расходов в качестве расчетно-нормативных затрат для оплаты сформированного государственного (муниципального) задания бюджетному учреждению.

Также возникает вопрос о том, что будет являться основой расчетно-нормативных затрат. Приказ Министерства финансов РФ от 22.10.2009 N 105н "Об утверждении Методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений" предлагает несколько методов определения расчетно-нормативных затрат: нормативный, структурный и экспертный. Формально в приказе говорится о том, что предпочтителен нормативный метод, при невозможности его применить - структурный (как в случае определения прочего персонала как доли от основного), экспертный, который практически может не отличаться от индивидуального.

В то же время в Минфине России доминирует мнение, что нормативы финансового обеспечения государственного задания могут быть индивидуальными. Причем формульные нормативы ставятся только как цель. А до этого индивидуальные нормативы корректируются региональными коэффициентами, групповыми нормативами и поправочными коэффициентами. Таким образом, формально от субъектов не будут требовать определения стоимости услуги при использовании только нормативного или формульного подхода.

Определив общие для сферы образования проблемы, становится возможным выявить особенности дошкольного, общего, дополнительного и высшего образования, а также коснуться наиболее важных вопросов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР).

Основные проблемы в области повышения финансовой эффективности деятельности, с которыми сталкиваются учреждения дошкольного образования, можно разделить на несколько групп.

Первая группа проблем - кадровые проблемы. До настоящего времени детские сады и школы в большинстве случаев не имели в своем штате собственных бухгалтеров, экономистов. Руководители этих учреждений имеют профильное педагогическое образование, поэтому любые вопросы, связанные с формированием и использованием собственных денежных фондов, вызывают у них затруднения, что, безусловно, тормозит развитие предпринимательской активности и снижает возможность зарабатывания дополнительных средств.

Вторая группа - проблемы законодательные. Прежде всего они связаны с недостаточно четкой формулировкой образовательной услуги. Разногласия возникают не только по времени предоставления услуги, но и по ее содержанию.

Так, например, по-разному трактуется понятие услуги по дошкольному воспитанию. Одни органы местного самоуправления указывают, что все время пребывания ребенка в детском саду является временем услуги (с 7 до 19 ч). При таком подходе у детских садов не остается времени для дополнительных занятий с детьми. В такой ситуации детский сад может предлагать эти услуги только детям, не посещающим данное учреждение, или в выходные дни (например, занятия в кружках или пребывание ребенка в группе на несколько часов). В таких условиях активно развиваться могут только услуги, которые направлены на повышение уровня родителей по воспитанию детей. В некоторых детских садах предлагаются психологические консультации для родителей, организация празднования дней рождения или услуги, связанные с бытовым обслуживанием. Существуют примеры, когда в детском саду предлагается услуга по стирке испачканной во время прогулки одежды детей.

В других муниципалитетах были проведены расчеты по соответствию санитарным нормам времени пребывания ребенка в саду и его занятости во время базового цикла, и на их основе было принято решение о том, что каждому ребенку можно предоставить в течение одного дня не более двух дополнительных образовательных услуг (при этом эти занятия не должны дублировать занятия базового цикла, которые проводились в течение дня).

При таком подходе возможности учреждения возрастают, но тоже весьма ограничены, так как программа базового цикла ежедневно имеет большое количество разнообразных занятий в соответствии с основными правилами деятельности учреждения (необходимо постоянное переключение ребенка на разные виды деятельности). Таким образом, складывается ситуация, при которой возможности для получения дополнительных денежных средств детскими садами зависят от той трактовки законодательного акта, которую им предложит учредитель и собственник имущества.

В среднем образовании также необходимо выделить некоторые проблемы. Первая группа вопросов в финансовом обеспечении общеобразовательных учреждений связана с исследованием сущностных процессов реформирования системы общего образования и изменением финансовых отношений, с выявлением наиболее значимых принципов разграничения расходных полномочий, а также с механизмом распределения затрат для расчета норматива.

Первостепенное значение при разграничении предметов ведения между уровнями государственной власти должен иметь принцип ареала доступности общественного блага для потребителей. Реализация этого принципа в сфере общего образования должна осуществляться муниципалитетом. В России этот принцип на уровне муниципального образования применяется ограниченно, что подтверждается закрытием малокомплектных школ и реализацией транзитного проекта "Школьный автобус".

Следующим принципом при разграничении расходных полномочий является принцип территориального соответствия. В государстве в большинстве случаев действует правило, согласно которому финансировать задачу должен тот уровень власти, который обладает компетенцией по ее осуществлению. Поэтому более справедливым решением является принцип финансирования в соответствии с правом законодательства, который подразумевает, что тот, кто принимает решения, и должен финансировать их осуществление. Разграничение расходных обязательств в России в сфере образования между уровнями публичной власти в настоящий момент осуществляется следующим образом: на муниципальный уровень возложены полномочия по дошкольному и дополнительному образованию; расходные обязательства в сфере общего образования разделены на две составляющие (финансовое обеспечение учебного процесса в форме субвенций возложены на региональный бюджет, а организация предоставления общедоступного и бесплатного общего образования - на органы местного самоуправления); за региональным уровнем закреплены обязательства по предоставлению начального и среднего профессионального образования и социальной защите детей-сирот; расходные обязательства по финансовому обеспечению льгот отдельным категориям граждан закреплены за тем уровнем власти, который эти льготы устанавливает; полномочия по предоставлению льгот и выплат работникам системы образования закрепляются за учредителями.

Задачи общественного характера должны по возможности разграничиваться в соответствии с принципом неделимой ответственности. Только в этом случае может быть реализован одновременно принцип территориального соответствия, подразумевающий разграничение как предметов ведения и расходных полномочий, так и доходных источников, необходимых для их осуществления. Независимо от того, какие предметы ведения относятся к компетенции местного уровня власти, осуществляться они должны по возможности самостоятельно.

Одним из основных направлений бюджетной реформы является отказ от финансирования бюджетных учреждений и переход к финансированию оказываемых ими услуг на основе нормативно-подушевого финансирования (НПФ). Этот показатель используется не для расчета общей суммы расходов на образование, а для распределения заданного объема ассигнований между бюджетополучателями - "деньги следуют за учеником". В соответствии с действующим законодательством региональные органы власти за счет регионального бюджета обязаны финансировать все закрепленные за ними расходные полномочия в сфере общего образования в полном объеме.

При расчете нормативов на финансирование реализации основных общеобразовательных программ затраты подразделяются на две группы (по степени их участия в предоставлении услуги): затраты на оказание образовательной услуги и затраты на содержание имущества. В затратах на оказание услуги выделяются две подгруппы: затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и затраты на общехозяйственные расходы. Такая группировка затрат необходима в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств (необходимо отделить затраты, направленные непосредственно на получение результата, от других видов затрат).

В составе финансовых затрат выделяют следующие группы:

- нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании муниципальной услуги;

- нормативные затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания муниципальной услуги;

- иные нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием муниципальной услуги (за исключением затрат на содержание имущества).

По мнению автора, распределение затрат, связанных с расходами на коммунальные услуги (за исключением нормативных затрат, отнесенных к нормативным затратам на содержание имущества), не вполне корректно. Так, в состав нормативных затрат на коммунальные услуги, связанных с финансированием учащихся, включены:

- нормативные затраты на потребление горячей и холодной воды, на услуги водоотведения в размере 100%;

- нормативные затраты на потребление тепловой энергии в размере 50% от общего объема затрат на оплату указанного вида коммунальных платежей;

- нормативные затраты на потребление электрической энергии в размере 90% от общего объема затрат на оплату указанного вида коммунальных платежей.

Оставшиеся 50% затрат на потребление тепловой энергии и 10% затрат на потребление электрической энергии должны финансироваться из местного бюджета в составе нормативных затрат на содержание имущества муниципального учреждения. Такое деление затрат по коммунальным услугам вызывает вопрос, почему затраты на потребление горячей и холодной воды полностью включаются в стоимость норматива на содержание учащегося, а остальные - в определенной доле? И если с разделением затрат по электрической энергии условно можно было бы согласиться, так как затраты на освещение связаны с обеспечением учебного процесса (электричество потребляется только в момент проведения занятий, хотя потребление электроэнергии не зависит от количества учеников в классе), то в отношении отопления разделение затрат является дискуссионным. Независимо от проведения занятий или их отсутствия здание все равно будет отапливаться (например, в зимние каникулы). Можно предположить, что если эти затраты полностью передать на финансирование из местного бюджета, то в связи с ежегодным ростом тарифов на коммунальные услуги пришлось бы регулярно пересчитывать размер дотаций муниципальным образованиям, поскольку собственные доходы во многих местных бюджетах практически отсутствуют. Но в то же время следует заметить, что если затраты на электроэнергию покрываются из регионального бюджета, то у органов местного самоуправления отсутствуют стимулы к внедрению энергосберегающих технологий.

По мнению автора, деление затрат на две группы экономически необоснованно и противоречит теории финансового менеджмента и принципу неделимой ответственности. Затраты для расчета норматива следует разделять исходя из их принадлежности к переменным и постоянным расходам (и финансироваться каждая часть должна будет из одного бюджета). Тогда к нормативным затратам на содержание имущества должны полностью относиться затраты на отопление и водоотведение горячей и холодной воды, а также большая часть затрат на электроэнергию, так как переменной частью будут только расходы, связанные с использованием техники.

Важной составляющей частью дополнительного образования в сфере культуры и искусства является сеть детских школ искусств (ДШИ) - уникальная система, объединяющая около 5,5 тыс. учреждений по всей стране.

В процессе реформирования бюджетной системы особенно остро встает вопрос сохранения сети детских школ искусств как наиболее уязвимой части российского образования. В настоящий момент теоретически руководители учреждений культуры и образовательных учреждений в сфере культуры и искусства понимают прогрессивный характер Закона N 83-ФЗ, поскольку развитие и изменение учреждения в жесточайших рамках регламентации каждого шага практически невозможно. Поэтому перевод от сметного финансирования к государственному (муниципальному) заданию, упрощение процедуры взаимодействия с казначейством, переход на нормативный принцип финансирования, переориентация финансирования с обеспечения затрат на результат деятельности - все это определяет перспективы развития бюджетной сферы в сторону большей эффективности, повышения качества и доступности государственных (муниципальных) услуг.

Однако воспользоваться положительными нововведениями Закона N 83-ФЗ смогут далеко не все ДШИ Можно отметить несколько проблем, ставящих эти школы в особые условия.

Первое - правовой статус ДШИ. Закон N 83-ФЗ направлен на совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений. А поскольку ДШИ уже два десятка лет существуют в неопределенном правовом статусе и при противоречивом законодательстве, то необходимо сначала определить их статус. В настоящий момент не совсем понятно, как ДШИ формировать государственное (муниципальное) задание, когда самые главные составляющие задания (содержание и объем образовательных программ, отраженные в действующих учебных планах) закреплены рекомендательными письмами Министерства культуры РФ и носят примерный характер. Исходя из этого вполне предсказуемо желание некоторых учредителей изменить учебные планы в сторону сокращения. Такого рода оптимизация образовательного процесса губительна для школ, поскольку подрывает основу реализуемых ими образовательных программ - сложившийся комплекс предметов и объем часов, необходимых для успешного и качественного освоения программы.

Второе - неясный метод определения нормативных затрат. В большинстве регионов не разработаны нормативы финансирования, нормативный метод практически не используется.

Мониторинг подушевого финансирования в ДШИ Российской Федерации, проведенный в 2010-2012 гг. федеральным государственным учреждением "Научно-методический центр по художественному образованию", свидетельствует, что разница в финансировании в расчете на одного учащегося в школах искусств России может достигать десятков раз.

Таким образом, в отсутствие объективных экономических подходов ситуация при переводе школ в новый формат может сохраниться. Следовательно, федеральные государственные требования будут едины для всех, а стоимость образовательных услуг, оказываемых в соответствии с этими требованиями, принципиально разной.

Третье - нерешенный вопрос о частичных платных услугах. К большим сложностям, испытываемым ДШИ по поводу правомерности привлечения средств родителей (добровольных пожертвований, целевых взносов), добавляются вопросы, возникающие по поводу частичной платы за услуги, которые оказываются в рамках основной деятельности. Иными словами, теперь средства родителей "как плата за обучение" могут быть источником дохода ДШИ. Но в действующем законодательстве пока ничего не изменилось. Существует только такая формулировка, как "добровольные пожертвования". И у директоров опять возникают вопросы о легитимности привлечения родительских средств.

Четвертое - отсутствие критериев результативности деятельности ДШИ. Министерство культуры РФ предлагает следующие показатели:

1) доля обучающихся, принявших участие в смотрах, конкурсах, фестивалях и других творческих мероприятиях;

2) доля обучающихся, занявших призовые места на конкурсах, смотрах и других творческих мероприятиях;

3) доля обучающихся, продолживших обучение по программам среднего и высшего профессионального образования в области культуры и искусства.

С точки зрения содержания образовательных программ и их эффективности данные критерии необходимы для определения успешности выполнения государственного (муниципального) задания. Но сможет ли каждая ДШИ (в том числе сельская) отвечать данным критериям с учетом абсолютно разных условий функционирования? По опыту введения Закона N 83-ФЗ в регионах можно сделать вывод, что единых подходов не разработано, и это является еще одним фактором риска для руководителя, ведь от того, какие подходы и критерии будут выбраны для определения успешности работы школы, зависят определение основных приоритетов в образовательном процессе и его финансирование.

Все проблемы взаимосвязаны и представляют собой элементы одной системы. Их можно решить только в комплексе. Для этого необходимо создать правовые механизмы перевода ДШИ в новый тип государственного (муниципального) учреждения с учетом хронического недофинансирования школ в течение последних двух десятилетий. В данном процессе должны участвовать все уровни власти с учетом мнения руководителей школ. В первую очередь важно в максимально короткие сроки разработать федеральные государственные требования, закрепляющие содержание и объем образовательных программ, реализуемых детской школой искусств, а также нормативы финансирования, которые будут отражать реальные суммы средств, необходимых детским школам искусств.

Провозглашенный в России курс на модернизацию общества должен осуществляться за счет перехода к инновационной экономике. Особую значимость в этом процессе приобретает повышение качества человеческого капитала, уровень которого непосредственно зависит от образованности граждан страны. Никакая модернизация общества невозможна без квалифицированных специалистов, талантливых ученых, без овладения знаниями и без качественного образования людей, являющихся, в свою очередь, источниками обеспечения высоких и устойчивых темпов экономического роста страны.

В связи с этим ключевая роль отводится высшему профессиональному образованию (ВПО) - верхней ступени образовательной системы, обеспечивающей гарантии личности в получении высшего образования и квалификации в избранной области профессиональной деятельности.

Не нужно доказывать, что устойчивость функционирования вузов, развитие высшего образования и повышение качества подготовки высококвалифицированных кадров во многом зависят от обеспечения своевременного финансирования расходов на указанные цели. Поскольку развитие сферы высшего образования рассматривалось в качестве общегосударственной задачи, она финансировалась в основном из федерального бюджета РФ. В период перехода к рыночным отношениям, в силу постоянного снижения государственной финансовой поддержки социальной сферы система образования в целом и высшего образования в частности оказались в состоянии выживания. Установленные для государственных вузов низкие зарплаты преподавателей и других работников и мизерные стипендии студентов в ряде случаев не выплачивались вовремя. Не обеспечивалось бюджетное финансирование расходов, связанных с организацией учебного процесса, содержанием и эксплуатацией зданий, приобретением и ремонтом оборудования. Нарастала задолженность вузов по оплате коммунальных услуг и энергоресурсов, отсутствовали реальные механизмы и источники ее погашения. При острой недостаточности государственных финансовых средств практиковалось сокращение бюджетного финансирования вузов под видом рационализации и повышения эффективности использования бюджетных средств, необходимости обеспечения "прозрачности" бюджетного финансирования, усиления контрольных функций государства в бюджетном процессе.

В целях выхода из создавшейся ситуации вузам была предоставлена возможность изыскивать дополнительные (внебюджетные) финансовые источники для покрытия дефицита финансирования расходов, и прежде всего на текущее содержание. Государство поощряло развитие в вузах предпринимательства, что способствовало возрастанию из года в год суммы поступлений финансовых средств от оказания платных образовательных услуг и тем самым превращению вузов в организации, работающие на рыночных принципах.

Продолжающийся переход экономики страны на инновационный путь развития требует нового качественного уровня развития вузовской науки, поиска новых методов ее финансирования. В связи с этим при решении проблемы финансирования университетской науки по теоретико-фундаментальным направлениям, включая также научные исследования по общественно-гуманитарным направлениям, на взгляд автора, нельзя надеяться только на привлечение инвестиций от бизнес-структур. Приоритет здесь должен принадлежать исключительно бюджетному финансированию исходя из разработанной концепции государственной политики в области развития высшего образования и науки страны на долгосрочную перспективу. Что касается финансирования конкретно-прикладных научных проектов, разрабатываемых в крупных вузах и научно-образовательных центрах, то к их осуществлению можно и нужно привлекать инвестиции бизнес-сообщества или идти путем частно-государственного партнерства, а также приглашать ведущих специалистов и ученых из-за границы, следуя принципам организации работы научного центра "Сколково".

В условиях высокой конкуренции, технических и научных открытий, меняющих в считанные годы уклад жизни людей, возникает необходимость изменения стандартов высшего образования страны таким образом, чтобы привести эти изменения в соответствие с современными требованиями. Поэтому реформа высшего образования, которой присущ непрерывный и динамичный характер, должна быть тесно связана с разработкой и применением новой модели финансирования расходов на образование. Одним увеличением объема финансирования расходов на высшее образование его качество не поменять. В настоящий момент, как никогда, важно усилить государственный финансовый контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых для финансирования расходов на высшее образование.

Подобно подавляющему большинству бюджетных учреждений в образовании в структуре научно-технического потенциала России также доминируют учреждения, финансирующиеся из бюджета, - на их долю приходится около 47% от общего числа организаций, выполняющих исследования и разработки. Предпринимаемые в последнее десятилетие меры по повышению эффективности бюджетного сектора науки были направлены на оптимизацию состава и структуры научных учреждений, формирование структур, устраняющих разрыв между отдельными звеньями исследовательского цикла (научно-образовательные центры, учебно-инновационные комплексы и т. д.).

Эффективность нового хозяйственного механизма планирования и финансирования государственных научных учреждений в рамках государственных заданий на выполнение НИОКР по субсидиям во многом зависит от качества государственного планирования и управления научно-техническим развитием.

Можно отметить по крайней мере две причины, учитывая которые необходимо проводить оценку качества планирования и управления НИОКР в ходе проводимой реформы:

1) повышение ответственности и подотчетности (как учредителей, так и подведомственных научных организаций). Основная задача - определить эффективность и целевое использование средств. Такая оценка фокусируется на измерении полученных результатов и сопоставлении их с затраченными ресурсами;

2) дальнейшее стратегическое развитие. Такая оценка призвана выявить институциональные успехи и недостатки в работе или реализации стратегического плана.

Следует отметить, что в действующем законодательстве отсутствуют четко регламентированные процедуры отбора финансируемых направлений НИОКР в соответствии с приоритетами государственной политики, в то время как для качественного планирования государственного задания необходимы ясно сформулированные цели и задачи.

Очевидно, что совокупность целей в процессе планирования НИОКР должна отражать, насколько государство сохраняет за собой функции управления научно-техническим развитием, но кроме общих целей, обозначаемых обычно в преамбуле государственного задания, должны существовать и конкретные цели, а также критерии их достижения. Более того, критерием можно называть лишь такой параметр, отклонения от которого всегда очевидны и легко измеряемы.

Формальный характер существующих методов программно-целевого планирования заключается именно в отсутствии четких формулировок конечных результатов и, соответственно, критериев их оценки. Очевидно, что государственное задание в научно-технической сфере должно формироваться на основе долгосрочных целей социально-экономического развития (например, исходя из рационального соотношения разных отраслей в общем объеме производства и соответствия размещаемых производственных объектов прогнозируемым ресурсным ограничениям).

Как известно, скорость социально-экономической модернизации зависит не только от возникновения очагов инноваций, но и от последующей диффузии этих инноваций. Отсюда нетрудно сделать вывод, что долгосрочная цель заключается в рациональном размещении предприятий лидирующих отраслей, гарантирующем не только наиболее эффективное использование факторов производства, но и возникновение, а также дальнейшее распространение инноваций.

Существуют и чисто социальные долгосрочные цели, которые на практике выражаются в социальных нормативах (социальных гарантиях государства). Они устанавливаются в зависимости от экономического состояния страны или региона и характеризуются степенью приближения к современным научным представлениям о потребностях людей в благах и услугах. В любом случае социально-экономические долгосрочные цели, на принципиальное достижение которых ориентируется государственное задание, не следует использовать для непосредственной оценки качества государственного управления ввиду неочевидности связи желаемых результатов с конкретными управленческими решениями.

Проводимая затем экономическая экспертиза отобранных проектов должна обеспечить наиболее экономичное использование бюджетных средств с учетом альтернативных вариантов достижения желаемых результатов. Эта экспертиза устанавливает экономическую реалистичность проекта, т. е. возможность и целесообразность выделения на его выполнение бюджетных средств именно в данный период в связи с насущными потребностями обороны, здравоохранения и т. д.

В свою очередь научная экспертиза должна оценить реальность научной и технологической перспектив проекта или хотя бы качество идей, положенных в его основу. Только так можно интегрально оценить соответствие планируемых НИОКР долгосрочным целям модернизации экономики.

Здесь следует отметить главное - отличие проектного подхода от программного, ведь даже крупные, стратегически важные проекты должны реализоваться в пределах первоначальных финансовых лимитов. Программный подход предполагает постепенное приближение к намеченным целям в обозримой перспективе, а проектный - получение конкретного результата в намеченный срок. Проектное финансирование оказывается более эффективным, потому что оно предусматривает жесткую связь объемов авансирования с предоставляемыми гарантиями выполнения проекта, а также экономические санкции за некачественное исполнение любого этапа работ.

Таким образом, необходимо быть готовым к тому, что продолжающийся переход на финансирование услуги и расчет стоимости этой услуги в сфере образования потребуют проведения серьезной работы по анализу особенностей сети бюджетных учреждений и контингента потребителей государственных (муниципальных) услуг для минимизации рисков, создания нормативной базы, чтобы этот перевод не стал обоснованием для сокращения финансирования части учреждений, а стал способом повышения эффективности бюджетных расходов и качества оказываемых услуг (как это и предполагается реформой).