Приоритетной задачей бюджетной политики нашего государства является создание условий для эффективного использования бюджетных средств. Для реализации указанной задачи применяются различные инструменты, одним из которых можно назвать государственный финансовый контроль. Финансовая деятельность государственных (муниципальных) учреждений в этой связи подвергается проверке со стороны различных государственных контрольных органов. Расскажем в статье, какие бывают проверки, как они организуются и какими органами проводятся, как оформляются их результаты и какие принимаются меры по данным результатам.
Основным документом, регламентирующим осуществление государственного (муниципального) финансового контроля, является БК РФ, разд. IX которого посвящен названному вопросу. Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ в него внесен ряд поправок, которые уже вступили в силу. Большая роль в организации системы контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере отведена и Государственной программе "Управление государственными финансами", утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 04.03.2013 N 293-р.
На необходимость внутреннего и внешнего финансового контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении субъектом учета фактов хозяйственной жизни и их целесообразностью, наличием и движением имущества и обязательств, использованием материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами указывают Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" и Инструкция N 157н .
Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Виды государственного (муниципального) финансового контроля
Согласно ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль делится на внешний и внутренний, предварительный и последующий.
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений осуществляют Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований (п. 2 ст. 265 БК РФ).
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется Росфиннадзором, органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федеральным казначейством (финансовыми органами субъектов РФ или муниципальных образований) (п. 3 ст. 265 БК РФ).
В соответствии с п. 4 и 5 ст. 265 БК РФ предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.
Исходя из вновь введенной Федеральным законом N 252-ФЗ ст. 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются:
- главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
- финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы РФ;
- государственные (муниципальные) учреждения.
Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы РФ. Данный контроль осуществляется и в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты (п. 2 ст. 266.1 БК РФ).
Непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информации, документов и материалов, необходимых для осуществления их полномочий по финансовому контролю, а также их представление не в полном объеме или представление недостоверных документов, материалов и информации влекут за собой ответственность, установленную законодательством РФ.
Контрольные мероприятия
В силу ст. 267.1 БК РФ к методам осуществления государственного (муниципального) финансового контроля относятся проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.
При проверке проводится документальное и фактическое изучение законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.
При проведении ревизии осуществляется комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.
Результаты проверки и ревизии оформляются актом.
Проверки делятся на камеральные и выездные. Также проверки бывают встречными.
Камеральная проверка проводится по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по его запросу. Выездная проверка проводится по месту нахождения объекта контроля. В ходе указанной проверки определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов.
Встречные проверки проводятся в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.
В ходе обследования осуществляются анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля. Результаты обследования оформляются заключением.
Под санкционированием операций в силу п. 5 ст. 267.1 БК РФ понимается совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям БК РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль
Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований при проведении внешнего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (п. 1 ст. 268.1 БК РФ):
- за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
- за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета.
Эти проверочные мероприятия проводятся в форме проверки, ревизии, обследования. По их результатам готовятся акты, заключения, представления и (или) предписания, которые направляются объектам контроля и органам и должностным лицам, уполномоченным принимать решения о применении предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения.
При необходимости осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
На уровне субъектов РФ и муниципалитетов на основании данных норм органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля должны быть разработаны нормативно-правовые акты о порядке осуществления полномочий.
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль
Его осуществляют Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, а также органы Росфиннадзора различного уровня.
Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований согласно п. 1 ст. 269.1 БК РФ наделены полномочиями по осуществлению контроля:
- за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
- за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств;
- за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета.
Этими органами проводится санкционирование операций.
В силу ст. 269.2 БК РФ органы Росфиннадзора наделены полномочиями по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:
- за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
- за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.
Росфиннадзор проводит проверки, ревизии и обследования, по результатам которых направляет акты, заключения, представления и (или) предписания объектам контроля, а также органам и должностным лицам, уполномоченным согласно БК РФ, иным актам бюджетного законодательства РФ принимать соответствующие решения. Росфиннадзор может осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
В настоящее время разработаны Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 (далее - Постановление N 1092). Этим документом регламентирован порядок проведения Росфиннадзором контрольных мероприятий. Данное ведомство осуществляет контрольную деятельность посредством проведения плановых и внеплановых проверок, а также проведения только в рамках полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений ревизий и обследований.
Исходя из п. 4 Постановления N 1092 плановые проверки осуществляются согласно плану контрольных мероприятий, согласованному с Минфином (периодичность проведения плановых мероприятий в отношении одного объекта и темы контроля - не более одного раза в год). Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании решения, принятого в связи с обращениями (поручениями), в частности, Президента РФ, Правительства РФ, Минфина, Следственного комитета, депутатскими запросами (п. 5 Постановления N 1092).
Должностные лица службы Росфиннадзора (руководитель, заместители руководителя, руководители структурных подразделений, ответственные за организацию осуществления контрольных мероприятий, государственные гражданские служащие, уполномоченные на участие в проведении контрольных мероприятий в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя (заместителя руководителя) службы Росфиннадзора (ее территориального органа), включаемые в состав проверочной (ревизионной) группы) имеют право:
- запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме информацию, документы и материалы, объяснения в письменной и устной формах, необходимые для проведения контрольных мероприятий;
- при осуществлении выездных проверок (ревизий) беспрепятственно по предъявлении служебных удостоверений и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) о проведении выездной проверки (ревизии) посещать помещения и территории, которые занимают лица, в отношении которых осуществляется проверка (ревизия), требовать предъявления поставленных товаров, результатов выполненных работ, оказанных услуг;
- проводить экспертизы, необходимые при проведении контрольных мероприятий, и (или) привлекать независимых экспертов для проведения таких экспертиз;
- выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
- направлять уведомления о применении бюджетных мер принуждения в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством РФ;
- осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством РФ об административных правонарушениях;
- обращаться в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного РФ нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Запросы о представлении информации, документов и материалов, предусмотренных Постановлением N 1092, акты проверок и ревизий, заключения, подготовленные по результатам проведенных обследований, представления и предписания вручаются представителю объекта контроля либо направляются заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным способом, свидетельствующим о дате его получения адресатом, в том числе с применением автоматизированных информационных систем (п. 12 Постановления N 1092).
Срок представления информации, документов и материалов устанавливается в запросе и исчисляется с даты получения запроса, при этом он составляет не менее трех рабочих дней.
Документы, материалы и информация, необходимые для проведения контрольных мероприятий, представляются в подлиннике или копиях, заверенных объектами контроля в установленном порядке (п. 14 Постановления N 1092).
Согласно п. 15 Постановления N 1092 все документы, составляемые должностными лицами в рамках контрольного мероприятия, приобщаются к материалам контрольного мероприятия, учитываются и хранятся в установленном порядке, в том числе с применением автоматизированной информационной системы.
Проверки делятся на камеральные и выездные. Существуют также встречные проверки, проводимые только в рамках полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений.
Камеральные проверки проводятся на основании представленной отчетности и иных полученных в ходе проверки документов, информации и материалов. Длительность проверки составляет 30 рабочих дней. По результатам рассмотрения акта проверки руководителем службы Росфиннадзора может быть принято одно из следующих решений:
- о применении бюджетных мер принуждения;
- об отсутствии оснований для применения мер принуждения;
- о проведении выездной проверки.
Выездные проверки проводятся по месту нахождения объекта контроля. Длительность такой проверки составляет:
- не более 40 рабочих дней (в случае ее проведения подразделениями центрального аппарата Росфиннадзора);
- не более 30 рабочих дней (в случае проверки территориальными органами Росфиннадзора).
При представлении объектом контроля письменных возражений на акт выездной проверки, а также в случае представления им дополнительной информации (документов, материалов) может быть принято решение о проведении внеплановой проверки.
Представления и предписания
В соответствии с п. 1 ст. 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.
Представление должно содержать обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению в установленные этим представлением сроки. Если срок не указан, то представление должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня его получения.
Предписание содержит обязательные для исполнения в указанный в нем срок требования об устранении нарушений БК РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию.
Согласно п. 73 Постановления N 1092 представления и предписания в течение 30 рабочих дней со дня принятия решения о применении бюджетной меры (бюджетных мер) принуждения вручаются (направляются) представителю объекта контроля.
Отмена представлений и предписаний службы Росфиннадзора (ее территориального органа) осуществляется в судебном порядке. Отмена представлений и предписаний территориальных органов Росфиннадзора тоже может осуществляться ее руководителем (заместителем руководителя) по результатам обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц данной службы, осуществления мероприятий внутреннего контроля в порядке, установленном административным регламентом исполнения государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере (п. 74 Постановления N 1092).
Неисполнение предписаний органа государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного ущерба является основанием для обращения его в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (п. 4 ст. 270.2 БК РФ и п. 76 Постановления N 1092).