К вопросу о создании Евразийского союза - интеграция и наднационализм

Дата публикации: 
04.01.2015

Евразийский союз

Интеграция как форма интернационализации экономических отношений приводит к появлению нового типа международных организаций - наднациональных. Интеграция развивается как региональное явление и, как следствие, международные организации наднационального типа эффективно функционируют именно на региональном уровне. История евразийской интеграции берет свое начало в 1995 г. и проходит путь от Таможенного союза и Единого экономического пространства к созданию Евразийского экономического союза. Учитывая, что успешная региональная интеграция обеспечивается развитым правовым механизмом наднациональной организации, в том числе и санкционным, основанным на судебном решении, для анализа методов и способов функционирования органов нового Союза интерес представляет изучение практики Суда ЕврАзЭС.

Начиная с Лиги Наций и по сей день национальные правительства по всему миру систематически делегируют свои полномочия международным организациям, специализирующимся в различных сферах международных (интернациональных, транснациональных) отношений.

Первоначально подобное делегирование полномочий связывалось исключительно с необходимостью управления территориями общего пользования. Не случайно первые международные организации появились в связи с развитием судоходства на реках, протекающих по территории нескольких государств, - Рейн, Дунай и др.

По мере ускорения научно-технического прогресса и появления новых средств связи, объединяющих разобщенный земной мир в единое вертикальное пространство, появилась необходимость делегирования исполнительских полномочий международным организациям технократического специализированного типа. В теории права эти институты получили название международных межправительственных организаций и прошли долгий путь от отрицания до полного принятия их правосубъектности в международном праве. В настоящее время острых теоретических разночтений по поводу роли и места межправительственных организаций в международных отношениях, равно как и в международном праве, не прослеживается.

Однако это утверждение совершенно неприменимо к международным организациям наднационального типа, появившимся сравнительно недавно - во второй половине ХХ в. Теоретическая разработка концепций их создания началась в 1920-е гг. с работ европейских международников, посвященных исследованиям идеологии развития международных функций в праве и в правоотношениях и получивших общее название "функционализм" и "неофункционализм" . Вкратце суть этих концепций сводилась к утверждению, что международная функция должна быть опосредована через создание международного института. В обоснование этого постулата приводились самые разные задачи: защита прав человека (государство не справляется - нужен международный контроль), решение экологических проблем (природа для всех едина), развитие интеграции (хозяйственные связи не знают границ) и т. д. Однако в этих работах не решался вопрос о характере функций, передаваемых таким организациям.

Имея в виду, что особое значение для появления таких международных организаций имеет интеграция как форма интернационализации экономических отношений, следует отметить, что расширение экономических связей привело к появлению нового типа международных организаций - не межправительственных, но наднациональных, имеющих уже обширную компетенцию, включающую в том числе те функции, которые прежде считались составной частью суверенной компетенции национальных государств. Между тем именно этот вопрос - о качестве, значимости передаваемых функций является водоразделом, отличающим межправительственную организацию от наднациональной.

Примечание. Государства, создающие организацию нового типа, передают международному органу свои суверенные функции, затрагивающие само ядро властных полномочий по управлению территорией, населением и взаимоотношениями с другими акторами международной жизни.

Например, в компетенцию международных наднациональных организаций включены: правомочие устанавливать правила поведения, обязательные для физических и юридических лиц государств - членов организации; возможность для этих лиц обжаловать в международном суде как нормативные акты, действия и бездействия, так и правомочия органов и должностных лиц института; создание и поддержание в обращении единой для всех государств - членов наднациональной организации валюты и т. д.

По меткому замечанию проф. Дж. Вейлера, "международная институциональная революция привела к тому, что наднациональные институты получили возможность проводить свою волю в государствах - членах, не обращаясь к институтам внутри государственного права" .

На первый взгляд такое положение вещей противоречит краеугольному основанию как международного, так и внутригосударственного современного права - суверенитету национальной власти: верховенству и независимости. И именно по этой причине явление наднационализма подвергалось и подвергается в научной литературе серьезной критике. Однако можно согласиться, что два основания наднационализма - (а) свободное волеизъявление государств на передачу суверенной функции международному институту и (б) объективная необходимость такой передачи в целях интеграции хозяйственной жизни (например, в регионе) в условиях расширяющейся глобализации - зачастую сводят критические замечания к публицистическим рассуждениям о необходимости отдавать приоритет национальным правилам. При этом не учитывается, что новые средства связи (Интернет, спутниковая связь и т. д.) и электронный документооборот превращают государственные границы в весьма формальные ограждения и для того, чтобы охранительные правила не стали виртуальными, государствам приходится объединять усилия, образуя общее экономическое пространство, регулируемое общими же правовыми нормами.

Российские правоведы-международники, а также их лидер проф. Г. И. Тункин еще в период огульной критики наднациональных институтов высказывали мнение о том, что интеграция без развития наднационализма, скорее всего, невозможна.

Имея в виду, что интеграция развивается эффективно прежде всего как региональное явление, следует заметить, что на общемировом уровне наднациональные институты практически отсутствуют. Всемирные организации - ВТО, МБРР, МВФ, несмотря на то что в них используются некоторые элементы наднационализма, такие как непропорциональные взносы, взвешенное голосование, квотирование ставок международной бюрократии и т. д., являются специализированными межправительственными организациями классического типа, так как не обладают серьезным санкционным механизмом правового реагирования на нарушение общих норм права.

К сожалению, в этих структурах за наднационализм зачастую принимается доминирование одной или нескольких держав, достигнутое за счет взвешенных взносов. Между тем подобное явление относится скорее к национализму, чем к расширенной компетенции международной организации наднационального типа.

Помня о том, что успешная региональная интеграция обеспечивается развитым правовым механизмом наднациональной организации, в том числе и санкционным, основанным на судебном решении, следует признать, что наиболее успешным наднациональным институтом стал Европейский союз, который вырастает из постепенного интегрирования некоторых областей европейской экономики, опосредованных в международные органы: в 1952 г. было создано Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), в 1958 г. - Европейское экономическое сообщество (Общий рынок) и Европейское общество по атомной энергии (Евроатом). Всем этим органам передавалась суверенная компетенция государств-членов в сфере экономики, реализуемая через обширную систему методов, способов, органов и полномочий международной организации, создавшей международную нормативно-правовую базу, изучаемую в настоящее время в курсе международного права. В значительной мере эта база создавалась и посредством судебных решений, вырабатываемых Судом справедливости (г. Люксембург) .

Европейские наднациональные институты подтвердили свою эффективность не только в сфере создания объединенной экономической системы, но и, учитывая международную правосубъектность наднациональных институтов, позволили европейским государствам позиционировать себя как единое целое на общемировом уровне. Так, Европейский Союз участвует в международных отношениях в качестве единого представителя всех государств во Всемирной торговой организации, что позволяет всему Союзу в целом, имея в виду принцип взвешенного голосования, занимать в этой организации лидирующую позицию даже наряду с такими экономическими акторами, как США и Китай.

Примечание. Таким образом, необходимость международно-правового регулирования объединенных экономических структур и направлений привела к созданию международной организации особого наднационального типа.

Характерной чертой таких организаций является передача им государствами-членами суверенных функций (а) по управлению не только экономическими отношениями государств-членов, но и межхозяйственными связями физических и юридических лиц, имеющих гражданство или действующих на территории этих государств, и (б) по осуществлению международного взаимодействия с другими участниками международных экономических отношений, не упуская из виду того, что суверенитет есть верховенство власти внутри страны и ее независимость на внешней арене. Логично сделать вывод, что наднационализм в широком смысле - это добровольное ограничение суверенной компетенции государственной власти. В основе такого ограничения лежит экономически обоснованный прагматизм, направленный на объединение хозяйственных ресурсов ради прогресса и развития.

История создания Евразийского экономического союза

В далеком 1994 г. Президент Казахстана Н. Назарбаев высказал, а затем развил идею о необходимости объединения ресурсов европейских и азиатских государств ради благополучия населяющих их народов.

Практическая история евразийской интеграции началась в 1995 г., когда между Беларусью и Россией был подписан Договор о создании Таможенного союза (далее - ТС), к которому чуть позже присоединился Казахстан.

С 1 января 2012 г. заработало единое экономическое пространство - следующая стадия сотрудничества. В правовом смысле эта стадия интеграции означала переход от традиционного межгосударственного сотрудничества в рамках межправительственной организации к созданию организации нового типа - международного наднационального объединения, которому государства отдают часть суверенной компетенции.

Примечание. К 1 января 2015 г. структура Единого экономического пространства должна измениться и будет представлена Высшим евразийским экономическим советом, Евразийской экономической комиссией и Евразийским судом, функции которых нашли отражение в едином кодифицированном договоре о создании Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС).

Евразийский экономический союз - наднациональный институт

Имея в виду, что наднациональная организация отличается от межправительственной двумя признаками (передача международному институту некоторых полномочий в отношении физических и юридических лиц и делегирование компетенции по ведению международных отношений между государствами-членами и организацией), проанализируем структуру и функции складывающегося Союза с целью определения природы будущей международной организации.

В теоретическом плане этот вопрос уже вызвал разногласия среди исследователей, отдавших предпочтение не только развитию ЕАЭС как классической межправительственной организации, но и ее эволюции до интеграционного института наднационального типа.

Примечание. В настоящем анализе мы ставим задачу выделить особенности проявления наднационализма в ЕАЭС как международной организации, подчеркивая тем самым, что сравнение международного института с государством (федеративным, унитарным, конфедеративным) мы относим к области научных предположений, поскольку в настоящее время отсутствует практика развития международных организаций в суверенное государство.

По этой причине утверждение о том, что создание ЕАЭС приведет к возрождению федеративного государства, представляется более чем парадоксальным, так как не учитывает генезис создания международной организации и возникновения суверенного государства. В основе последнего процесса лежит реализация принципа права наций на самоопределение, т. е. первичного права народов выразить волю на создание государства (присоединение к действующему государству), тогда как в основе создания международной структуры наднационального типа - вторичное волеизъявление уже действующих государств на передачу части своей компетенции, в том числе и суверенной, общему органу с целью решения объединенных задач. Таким образом, объявление современного Евросоюза федерацией преждевременно, ибо народы государств-членов не высказались за преобразование международной организации в государство. Представляется, что такой процесс невозможен и по отношению к народам, населяющим государства - члены ТС, будущего ЕАЭС. Передача компетенции - это дело государственной власти, в то время как вопрос самоопределения - дело нации или народа.

Итак, компетенция межправительственной организации ограничивается вопросами общего сотрудничества, ее решения не распространяются на физических и юридических лиц государств-членов, в то время как компетенция наднационального союза расширяется до вопросов, традиционно входящих в компетенцию правительств, а решения органов международного института распространяются на физических и юридических лиц, действующих на территории государств-членов. Кроме того, организация наднационального типа принимает на себя и функции в области международных отношений с третьими государствами и другими международными организациями.

С этой точки зрения ЕАЭС относится к организациям наднационального типа, так как согласно ст. 3 и 5 проекта Договора о ЕАЭС обладает компетенцией, переданной ему государствами-членами для осуществления в ряде областей единой политики. В сферах, относящихся к единой политике, органы Союза принимают обязательные для государств-членов акты, которые согласно ст. 19 Статута Суда ЕврАзЭС подлежат оспариванию в Суде ЕврАзЭС по заявлению юридических и физических лиц, чьи права и интересы были нарушены такими актами.

Взаимосвязанное прочтение названных статей позволяет сделать вывод, что в области единой политики органы Союза принимают акты, обязательные не только для государств-членов, но и для физических и юридических лиц, действующих на их территориях.

Статьи 1 и 7 проекта Договора о ЕАЭС предусматривают международно-правовую компетенцию не только в классической форме заключения международных договоров, но и в форме самостоятельного сотрудничества с иными государствами и международными организациями. Подобная формулировка не исключает действий в интеграционном объединении, совершаемых не государствами - членами Союза, но самим ЕАЭС в целом. Такое развитие ситуации возможно в объединенных единой политикой сферах (например, в ВТО). Отсюда следует вывод, что в вопросах единой политики (к которым относятся таможенное регулирование, администрирование и защита внутреннего рынка, установление торговых режимов, техническое регулирование, введение ветеринарных и фитосанитарных мер, государственные закупки и конкуренция) ЕАЭС имеет черты организации наднационального типа, так как позволяет исключительно международному институту решать вопросы, традиционно относящиеся к компетенции национальных правительств, распространяя свои обязательные директивы не только на государства-члены, но и на физических и юридических лиц, действующих на территориях государств-членов.

Следует отметить, что на первом этапе развития ЕАЭС список сфер единой экономической политики весьма узок: международному институту передана лишь таможенная политика, внешняя торговля и защита промышленного производства с целью развития конкуренции. Иные сферы будут развиваться по схеме сотрудничества, т. е. останутся в совместной компетенции государств-членов и организации. К таким вопросам в настоящее время относятся денежно-кредитная, валютная и финансовая сферы, налогообложение, предпринимательская деятельность, интеллектуальная собственность и т. д. Не исключено, что по мере развития некоторые из совместных интересов перейдут в сферу единой политики и будут решаться органами Союза, в то время как иные (культура, социальное и трудовое обеспечение и др.) традиционно останутся в компетенции национальных правительств. Например, как следует из интервью председателя Коллегии Евразийской экономической комиссии (далее - ЕЭК) В. Б. Христенко телекомпании "Мир", в настоящее время прописывается "дорожная карта" передачи функций по ведению единой финансовой политики: в 2015 г. будет создан наднациональный финансовый регулятор, к которому до 2025 г. перейдут все функции в области финансов.

Примечание. В настоящее время в отсутствие практики действия органов Союза сложно проанализировать методы и способы функционирования этих органов, но вычленить принципы их деятельности представляется возможным на основе изучения практики Суда ЕврАзЭС.

Суд ЕврАзЭС - предшественник Суда ЕАЭС

Евразийский суд следует скорее рассматривать как правопреемника Суда ЕврАзЭС, который впервые упоминается в ст. 8 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10.10.2000 и создается на основе двух основополагающих договоров: Статута Суда Евразийского экономического сообщества от 05.07.2010 (далее - Статут) и Договора об обращении в суд Евразийского экономического сообщества хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенности судопроизводства по ним от 09.12.2010 (далее - Договор от 09.12.2010). Утверждение, что Суд ЕАЭС будет связан с Судом ЕврАзЭС, основывается и на том факте, что только последний вправе рассматривать споры, вытекающие из вопросов, относящихся к компетенции ТС и Единого экономического пространства (далее - ЕЭП). Более того, судебный орган и состоялся лишь как Суд ТС и ЕЭП, так как Таджикистан и Киргизия отказались от участия в этом Суде (Киргизия не направила судей, а Таджикистан не ратифицировал Договор от 10.10.2000).

Таким образом, история интеграции свидетельствует о том, что ЕврАзЭС породил Таможенный союз, последний затем явился платформой для Единого экономического пространства, которое в свою очередь послужит основанием Евразийского союза.

Юрисдикция Суда ЕврАзЭС, как и компетенция будущего Суда ЕАЭС, включает две группы полномочий: прямую (разрешение споров) и косвенную юрисдикцию (нормоконтроль). При этом во всех договорах резервируется возможность расширения компетенции Суда ЕАЭС за счет отнесения к его рассмотрению споров, перечисленных в иных договорах Союза. Так, в Договоре о создании ЕАЭС предусмотрено толкование по вопросам публичной службы в органах ЕАЭС.

К толкованию относится преюдициальный запрос - право судебного органа государства-участника, хозяйствующего субъекта (юридического лица и гражданина-предпринимателя) и обязанность суда надзорной инстанции (Верховного Суда) и Конституционного Суда (его решения также не обжалуются) государства - члена ЕАЭС. Логика следующая: высшие судебные органы не дают самостоятельного толкования нормы международного права, действующей в ЕврАзЭС, до получения официального разъяснения международного суда, следовательно, национальные суды должны приостанавливать собственное производство по спору до получения решения Суда ЕврАзЭС, которое на основании подп. "в" п. 4 ст. 13 Статута носит обязательный характер.

Иными словами, без международного толкования невозможно вынести национальное судебное решение, поэтому преюдициальный запрос в Суд ЕврАзЭС можно отнести к предварительному нормоконтролю.

Последующий нормоконтроль возможен в двух формах: (1) толкование положений права ЕАЭС в консультативных заключениях рекомендательного характера, выносимых Судом в ответ на запросы государств-участников, органов ЕАЭС и ТС, высших органов судебной власти государств (без привязки к конкретному делу (ст. 26 Статута), и (2) проверка актов ТС и ЕЭП на их соответствие международным договорам ТС и ЕЭП в обязательных для исполнения решениях Суда ЕврАзЭС (ст. 2 Договора от 09.12.2010). Последующий нормоконтроль возможен не только по заявлению о толковании, но и в споре по заявлению хозяйствующего субъекта, целью которого является аннулирование нормативно-правового акта или признание действия/бездействия органа или должностного лица Союза нарушающими права и законные интересы хозяйствующего субъекта.

В случае поступления заявления об аннулировании актов органов ЕврАзЭС Суд решает вопрос об их соответствии (несоответствии) международным договорам, заключенным в рамках Сообщества.

Общим основанием для подачи заявления об аннулировании и, соответственно, для возможной отмены документа служит противоречие актов нормотворческих органов международных интеграционных структур международным договорам, составляющим договорно-правовую базу евразийской интеграции. В таком случае проверяется сам правовой акт (его содержание) с целью устранения противоречий с договорами. Противоречия могут быть следующими:

- отсутствие у органа, принявшего акт, нужной компетенции, в том числе ее превышение;

- существенное нарушение процедуры принятия документа;

- злоупотребление наднациональной властью, т. е. реализация полномочий вопреки законным целям, предусмотренным учредительными договорами, в том числе издание акта в интересах одного из государств-членов или в интересах органа интеграции либо в личных интересах международных служащих, хозяйствующих субъектов и т. д.

Очевидно, что к злоупотреблению властью следует относить и случаи издания несовершенных актов некомпетентными (недостаточно компетентными) международными служащими.

При наличии одного из указанных оснований Суд ЕврАзЭС вправе объявить указанный акт или его отдельные положения не имеющими юридической силы.

Учитывая, что система наднациональной власти также характеризуется основополагающими элементами принципа разделения властей, необходимо подчеркнуть особую роль Суда ЕврАзЭС как органа, призванного устанавливать равновесие между властными органами наднационального объединения с целью опосредованной защиты прав субъектов экономической деятельности.

Известно, что генетической особенностью судебной власти является ее способность и возможность "оказывать влияние на решения и действия других властей, уравновешивать их" . Именно эта способность вести поиск баланса интересов, уравновешивать ценности, лежащие в основе интеграции, и будет определять, на наш взгляд, эффективную деятельность Суда ЕАЭС.

Примечание. Учитывая, что на Суд ЕврАзЭС возложена задача защиты интересов как органов публичной власти, так и частных лиц, уже сейчас можно выделить три основные функции международного суда в наднациональном интеграционном объединении: правоохранительную, правозащитную, нормоустановительную.

Правоохранительная функция суда относится к охране принципов рыночной экономики и проявляется в делах самой сложной категории (по охране единого рынка и промышленного производства в целях защиты добросовестной конкуренции), касающихся применения антидемпинговых, компенсационных, специальных защитных мер и направленных на поддержание рыночной конкуренции. Сложность этой категории дел объясняется прежде всего тем, что в таких спорах Суд ЕврАзЭС призван поддерживать международно-правовые принципы и стандарты мирохозяйственных отношений, установленные иными международными организациями, например ВТО. Обязанность соблюдать названные правила вытекает из условий присоединения стран - членов ТС к ВТО. Так, согласно п. 1 ст. 1 Договора о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы от 19.05.2011 (далее - Договор о функционировании ТС) с даты присоединения любой из сторон к ВТО положения соглашения ВТО, определенные в Протоколе о присоединении, включающем обязательства, взятые стороной на себя в качестве условия ее присоединения к ВТО и относящиеся (1) к правоотношениям, полномочия по регулированию которых в рамках ТС делегированы сторонами органам ТС, и (2) к правоотношениям, урегулированным международными соглашениями, составляющими договорно-правовую базу ТС, становятся частью правовой системы ТС. Российская Федерация присоединилась к ВТО 21 июля 2012 г., Казахстан планирует такое присоединение в ближайшие годы. С учетом названных обстоятельств Суд ЕврАзЭС был назван единственным судебным органом, в котором оспариваются все административные решения по введению на единой территории ЕАЭС защитных, компенсационных, антидемпинговых мер.

В первом же решении по указанной категории дел - решении Коллегии Суда ЕврАзЭС от 24.06.2013 по делу по заявлению публичного акционерного общества "Новокраматорский машиностроительный завод" - возникла необходимость в установлении баланса между нормами ВТО и нормами ТС и ЕЭП.

Учитывая, что с момента присоединения к ВТО в научной литературе развернулась широкая полемика о гармонизации права согласно стандартам ВТО, Суду предстояло определить свой подход к решению проблем трансформации права в связи с присоединением регионального института к универсальной организации.

Суд учел, что на момент рассмотрения названного спора антидемпинговые правоотношения регулировались в правовой системе ТС международными договорами, заключенными в рамках ВТО и в рамках самого ТС.

Поскольку нормы международного права, принятые в установленном порядке, имеют равную юридическую силу, то международные договоры, заключенные в рамках ВТО и ТС, являются в соответствии с п. 1 ст. 1 Договора о функционировании ТС частями правовой системы ТС, но при этом не находятся в иерархической подчиненности друг другу.

В то же время п. 1 ст. 2 Договора о функционировании ТС устанавливает, что стороны должны принять меры для приведения правовой системы ТС и решений его органов в соответствие с Соглашением ВТО, как это зафиксировано в Протоколе о присоединении каждой из сторон, включая обязательства каждой стороны, принятые в качестве одного из условий ее присоединения к ВТО. До того как эти меры приняты, положения Соглашения ВТО, включая обязательства, принятые сторонами в качестве условий их присоединения к ВТО, имеют приоритет над соответствующими положениями международных договоров, заключенных в рамках ТС, и решений, принятых его органами. Таким образом, для установления приоритета норм ВТО над нормами ТС необходимо существование противоречия между указанными нормами.

Противоречий между базовым соглашением, соглашением переходного периода и соглашениями, заключенными в рамках ВТО, регулирующими антидемпинговые правоотношения, не было выявлено. Соглашения, заключенные в рамках ТС и ВТО по вопросам антидемпинга, содержат аналогичные институты, идентичные по смыслу нормы. Более того, при присоединении Российской Федерации к ВТО вопрос соответствия названных документов друг другу обсуждался в рамках рабочей группы по вступлению Российской Федерации в ВТО в 2011 г. (§ 596-598 доклада Рабочей группы), которая также не нашла противоречий между указанными нормами.

Кроме того, Коллегия Суда ЕврАзЭС подчеркнула, что нормы, формирующие правовую систему ТС, не могут толковаться без учета норм международного права общего характера: международных договоров, универсальных и региональных обычаев, общих принципов права, признанных цивилизованными нациями, имеющих в силу п. 1 ст. 38 Статута Международного суда ООН равную юридическую силу. При этом в случае выявления противоречащих норм в источниках международного права международные суды руководствуются правилами Венской конвенции о праве международных договоров от 23.05.1969 (далее - Венская конвенция): lex specialis derogat lex generali (специальный закон отменяет/вытесняет общий закон) и lex posterior derogat legi priori (последующий закон отменяет/вытесняет предыдущий).

Иными словами, Суд ЕврАзЭС определил последовательность установления взаимосвязи международно-правовых норм регионального и универсального характера: а) иерархия договорно-правовых норм отсутствует ; б) в толковании договорных норм действуют правила общего международного права, закрепленные в Венской конвенции; в) обязательства по правилам ВТО имеют приоритет лишь в случае, если обязательства по правилам ТС будут им противоречить.

Представляется, что подобный подход позволит Суду сформировать в будущем широкую и легитимную дискрецию в вопросах взаимодействия универсальных и региональных норм международного права, избегая "циничного" и субъективного отклонения от любых международных правил, что навязчиво предлагается Суду в некоторых правовых исследованиях. Взвешенная оценка действующего международного права позволит в конечном итоге реализовать и правоохранительную функцию по отношению к развитию четких, ясных правил и стандартов рыночной, социально ориентированной экономики на территории ЕАЭС.

На создание социально ориентированной экономики рыночного типа направлена правозащитная функция международного суда, которая реализуется при защите нарушенных прав и интересов юридических и физических лиц.

Соответствующие заявления хозяйствующих субъектов принимаются после их обращения в Евразийскую экономическую комиссию (далее - Комиссия ЕЭП) (для государств-членов такое обременение отсутствует). Однако регламент работы Комиссии ЕЭП (утв. решением Высшего евразийского экономического совета от 18.11.2011 N 1) не содержит нормативного регулирования процедуры досудебного обращения хозяйствующих субъектов. Если в Суд ЕврАзЭС представлены доказательства отсутствия досудебной процедуры или излишней формализации ее проведения, а Комиссия не представляет документов, подтверждающих наличие процедурного порядка, регулирующего обращение хозяйствующих субъектов и доступного в соответствующий временной период, Суду предстоит решить вопрос о принятии заявления без предварительного обращения субъекта в Комиссию, ибо обратное означало бы отказ в доступе к правосудию, что является нарушением ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Конвенция).

В своем первом деле Суд ЕврАзЭС при принятии заявления хозяйствующего субъекта - ОАО "Угольная компания "Южный Кузбасс" (Российская Федерация) учел норму международного права о запрете ограничения доступа к правосудию и принял заявление хозяйствующего субъекта к рассмотрению, учитывая отсутствие регламентации предварительного рассмотрения спорных вопросов в Комиссии ТС и в сменившей его структуре - Комиссии ЕЭП. Принималось во внимание и то обстоятельство, что отменять решение Комиссии ЕЭП в очень ограниченные сроки вправе лишь ее Совет и лишь по представлению государства - члена ЕврАзЭС или члена Совета либо по представлению Высшего евразийского экономического совета (ст. 9, 13 Договора о Евразийской экономической комиссии от 18.11.2011. К тому же длительность всех процедур по отмене Комиссией ЕЭП нормативных актов в досудебном порядке не превышает двух месяцев (п. 1 ст. 4 Договора 09.12.2010), а нормативный акт, вступивший в силу, может быть отменен только в судебном порядке.

Примечание. Таким образом, уже в первом своем решении от 05.09.2012 Суд ЕврАзЭС сформулировал правило о том, что требования ст. 25 Статута и ст. 4 Договора от 09.12.2010 о досудебных процедурах не могут являться абсолютными и не должны применяться автоматически, чтобы в противном случае не были нарушены нормы более высокого уровня, принцип равенства сторон (ст. 2 Статута) и право заявителя на доступ к суду (ст. 6 ЕКПЧ).

Во втором деле по заявлению ООО "ОНП" против ЕЭК Суду ЕврАзЭС пришлось вновь прибегнуть к толкованию права интеграционного объединения во взаимодействии с Конвенцией  . Дело в том, что ООО "ОНП" к моменту обращения в Суд уже не осуществляло предпринимательскую деятельность, так как в мае 2012 г. решением Арбитражного суда Белгородской области оно было признано несостоятельным (банкротом) и в отношении него была введена процедура конкурсного производства, что, по мнению представителя Комиссии ЕЭП, не позволяло Коллегии Суда усмотреть наличие у заявителя прямого интереса в судебной защите своих прав. Иными словами, Комиссия ЕЭП посчитала, что ООО "ОНП" более не является хозяйствующим субъектом, так как не ведет на момент рассмотрения дела хозяйственную деятельность.

И в этом деле Суд ЕврАзЭС применил расширенное толкование права хозяйствующих субъектов на суд и защитил не только права, но и законные интересы юридических лиц - банкротов, постановив, что и после окончания ликвидационных процедур и последующего исключения из реестра интересы юридических лиц в судах могут быть защищены их менеджерами (генеральным директором, если речь идет о кредитной организации), а также акционерами. Логика такого подхода исходит из необходимости защиты интереса тех компаний, которые планируют вернуться на профессиональный сегмент рынка, если у Суда нет оснований полагать, что такой интерес не является законным.

В конечном итоге Суд ЕврАзЭС признал в этих делах нормативные акты, принятые наднациональным органом, противоречащими международным договорам и, следовательно, нарушающими права и законные интересы юридических лиц, и предписал эти акты отменить.

Однако и в делах названной категории Суду необходимо учитывать вопросы баланса, в частности баланса частных и публичных интересов. Характерно в этом отношении дело по жалобе ООО "Джекпот" о признании отдельных положений п. 4 Порядка применения освобождения от уплаты таможенных пошлин при ввозе отдельных категорий товаров на единую таможенную территорию Таможенного союза (утв. решением Комиссии Таможенного союза от 15.07.2011 N 728 (далее - Порядок)), не соответствующими подп. 5 п. 2 ст. 96, ст. 209, 210, абз. 6 подп. 2 п. 2 ст. 211 кодекса ТС (далее - Таможенный кодекс).

Воспользовавшись льготным режимом в отношении товаров, ввозимых в качестве вклада в уставной капитал предприятия с иностранными инвестициями, ООО "Джекпот" ввезло на территорию ТС игровые автоматы без уплаты таможенных пошлин. В декабре 2011 г. между ООО "Джекпот" и иностранной компанией был заключен контракт купли-продажи ввезенного товара. Факт нецелевого использования условно выпущенных товаров, установленный национальным таможенным органом, стал основанием для возникновения обязанности по уплате таможенных платежей в соответствии с положениями Порядка - акта Комиссии ТС. ООО "Джекпот" обратилось в Суд ЕврАзЭС с заявлением об оспаривании положений указанного акта. По мнению заявителя, установленные им ограничения по пользованию льготированными товарами несоразмерны и противоречат как экономическим целям создания ТС, так и конкретным нормам Таможенного кодекса.

Коллегия Суда в решении от 31.10.2013 пришла к выводу, что правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу ТС, осуществляется на основе Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 06.10.2007 (далее - Договор), Таможенного кодекса, актов Комиссии, а в части, не урегулированной таким законодательством, до установления соответствующих правоотношений на уровне таможенного законодательства ТС - в соответствии с законодательством государств-членов.

Апелляционная палата Суда ЕврАзЭС согласилась с данным выводом и в окончательном решении от 11.02.2014 констатировала, что в интеграционных объединениях, в том числе таможенных союзах, допустимо существование единой коммунитарной нормы в актах права союза и национальных законах государств-членов. Правильное понимание и применение таких норм основывается на единообразном толковании Договора, актов Комиссии, национального закона исходя из целей, задач и принципов интеграции и с учетом верховенства норм права ТС и ЕЭП, которое осуществляется Судом.

Суд ЕврАзЭС отметил, что согласно положениям Таможенного кодекса условно выпущенные льготированные товары могут использоваться только в целях, соответствующих условиям предоставления льгот, которые, в свою очередь, изложены в оспариваемом акте Комиссии ЕЭП. Их несоблюдение может привести к подмене иностранного инвестирования в экономику ТС, осуществляемого в силу принципа "льготы для инвесторов", лишь видимостью инвестирования, незаконным льготированием, направленным на получение прибыли за счет использования этого принципа, что недопустимо с точки зрения добросовестной организации международного экономического оборота.

Оспариваемый акт, взаимосвязанный с положениями Таможенного кодекса, обязывает лицо, не соблюдающее установленные ограничения, оплатить ввозные таможенные пошлины. Началом течения срока для исполнения обязательств по уплате является первый день совершения действий по заключению сделки, связанной с переходом права собственности на льготированный товар, т. е. в данном случае - день подписания контракта.

Таким образом, в этом решении была реализована и третья функция Суда ЕврАзЭС - нормоустановительная, поскольку именно в судебном акте была создана полноценная система регламентации отношений по льготированию товаров, ввозимых из третьих стран: лишь взаимосвязанное прочтение норм международного договора, Таможенного кодекса и акта Комиссии ТС позволяет сделать вывод о том, что льгота в виде освобождения от уплаты пошлины в отношении товара, ввозимого из третьих стран в качестве вклада иностранного учредителя в уставный капитал, отменяется в первый день совершения действия, направленного на заключение сделок, предусматривающих переход права собственности на товар, внесенный в уставный капитал.

Между тем способ взаимосвязанного прочтения нескольких нормативных актов, в том числе и национальных, чаще всего применяется Судом ЕврАзЭС при вынесении решений по запросам: преюдициальным (от судов) и о консультативном заключении (от органов).

Существует мнение, что именно преюдициальные заключения должны сыграть решающую роль в евразийской интеграции в сфере права, т. е. в части создания единообразной практики применения норм права ЕАЭС национальными судами, на которые и ляжет основная тяжесть судебного толкования и применения этих норм. Отсюда интерес представляет сам подход Суда ЕврАзЭС к преюдициальным заключениям, который уже нашел свое отражение в решении Большой коллегии от 19.07.2013. В целом вынесение преюдициальных заключений соответствует практике международных судов, прежде всего Суда Евросоюза, для которого такие заключения стали системообразующим элементом в построении эффективного правопорядка.

Первое преюдициальное заключение Суда ЕврАзЭС было вынесено по запросу Кассационной коллегии Высшего хозяйственного суда Республики Беларусь, которая обратилась в Суд с запросом о толковании и применении отдельных положений решений Комиссии ТС. Речь шла о решениях от 27.11.2009 N 130 "О едином таможенно-тарифном регулировании таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации" и от 15.07.2011 N 728 "О порядке применения освобождения от уплаты таможенных пошлин при ввозе отдельных категорий товаров на единую таможенную территорию Таможенного союза".

Суд ЕврАзЭС подтвердил соответствие Решения N 130 международным договорам ТС, указав, что на первом этапе развития интеграции возможно двухуровневое регулирование отношений: в нормах международного и национального права. Однако Суд нацелил регулирующий наднациональный орган - Комиссию ЕЭП на постепенное преодоление подобного дуализма с целью создания единой международно-правовой нормы. В последующих решениях Суд развил свой тезис о дуализме правового регулирования в наднациональном праве, признав, что подобный метод может являться основополагающим для наднационального регулирования за счет вторичного делегирования некоторых полномочий международной организации национальным правительствам (см. дела по заявлениям ООО "СеверАвтоПрокат" и ООО "Джекпот" ). Результатом такого делегирования является формирование сложной нормы права, взаимосвязанные части которой содержатся в международно-правовом акте и национальном законе. В последнем, как правило, содержится санкционная часть, в то время как гипотеза и диспозиция формулируются в акте международной организации.

Примечание. Дуализм правового регулирования можно считать особенностью права ЕЭП на современном этапе развития, выявленной Судом ЕврАзЭС.

Следует отметить, что принятие решений по запросам является самой сложной компетенцией Суда, так как само обращение неизменно свидетельствует о лакуне в правовом регулировании и необходимости ее закрытия судебным прецедентом. При этом следует учитывать, что наднациональный суд носит региональный характер и призван следить, чтобы в тех нормах, которые появляются в национальном и наднациональном праве, создаваемом Советом и Комиссией ЕЭП, не искажались цели интеграции и не нарушались основные права хозяйствующих субъектов. Основные правила создаются в наднациональном органе - Евразийской экономической комиссии, но стоит помнить, что этот орган состоит из людей, которые могут ошибиться, что приводит к отступлению от задач и целей интеграции. Кроме того, эти цели могут искажать своими действиями и национальные чиновники.

В нашем случае целью выступает создание объединенной экономики. Суд - охранитель этой идеи и может осуществлять свою функцию только одним способом: он должен четко видеть, что сказано в Договоре об объединении и что получилось в конкретной норме, разработанной международной или национальной бюрократией. Конечно, между нормами обязательно появятся зазоры, т. е. формулировки, не позволяющие рассматривать вопрос однозначно, как было задумано основателями ЕЭП, намеревавшимися создать наднациональную структуру в целях регулирования интеграционных отношений. Наднациональные суды и формируются для единообразного толкования общих норм права и решают поставленную задачу нормотворчески, прецедентно-точечным образом, создавая нормы права, которые скрепляют все три вида правового регулирования интеграционных отношений: международный договор, норму, изданную международной бюрократией, и норму, принятую национальными властями, в том числе национальными судами. Задача Суда - скрепить эти акты таким образом, чтобы ни в коем случае цель и задача (создание объединенной экономики) не были нарушены и выхолощены. Решение подобной задачи - это долгий и трудный процесс, ибо судьи, представляющие разные культуры, ментальность, правосознание, могут по-разному представлять себе пути достижения "божественной задачи" - создания единообразного понимания интеграционной нормы. По этой причине дело о толковании порой заканчивается отказом от выполнения этой функции и, как следствие, сопровождается непересекающимися "особыми мнениями" , в которых порой могут содержаться крупицы единой интеграционной нормы, которые будут взяты на вооружение в дальнейшей нормоустановительной работе институтов интеграционного ЕАЭС.

Следует отметить, что ответ на запрос - это новая форма деятельности для судей, так как национальные суды Беларуси, Казахстана и России не использовали форму преюдициального запроса, и к этой части судебной деятельности у судей национальных судов нет вкуса - поэтому ее не принимают как национальные, так и международные чиновники. Эта функция Суда вообще вызывает наибольшее неприятие: достаточно сказать, что в проекте Договора о ЕАЭС вообще предложено исключить право национального суда на преюдициальный запрос.

Такой подход представляется нерациональным, так как механизм снятия противоречий до зарождения юридического спора, на стадии конфликта при толковании писаных норм, является своего рода предотвращением конфликтного правоотношения исключительно правовыми способами через судебное толкование. В этом смысле международные суды, реализующие толкование норм международного права, имеют очень важное значение в качестве (а) предохранительного механизма, предотвращающего перерастание конфликта в судебный спор, и (б) органа, уточняющего правовые формулировки будущего международного правила поведения. Представляется, что функция рекомендуемого толкования свидетельствует о зрелости интеграционных институтов, их уважении и доверии своему судебному органу. В свою очередь, ответственная правотолковательная деятельность суда, без политиканства, национализма и личных пристрастий, нацеленная на создание единого правового пространства, служит залогом интеграции и объединения экономик.

В литературе уже высказывались сомнения в том, что действующий Суд ЕврАзЭС способен выполнить подобную задачу интеграции путем создания обоснованных, взвешенных, неформализованных, убедительных решений. Многие из замечаний справедливы, поскольку принятие международно-правового судебного акта толковательного характера займет много времени и потребует выработки своей собственной модели международно-правового судебного решения как в отношении споров, так и в отношении толкований. Иными словами, Суду потребуется время для превращения ремесленника в мастера, равно как и интеграционные институты нового ЕАЭС лишь по истечении первоначального периода становления выработают свои собственные наднациональные методы, способы и механизмы во имя эффективной экономической системы.

Учитывая, что трехлетний период работы Суда ЕврАзЭС является преамбулой появления Суда ЕАЭС, следует признать, что основа института создана: наднационализм закреплен в судебных решениях, заложены подходы к иерархии международно-правовых норм, закреплен дуалистический метод правового регулирования интеграционных отношений, определены основные функции судебного органа, закладывается идеологический фундамент для правотолковательной деятельности в целях предотвращения межгосударственных споров. Получат ли эти основы развитие в будущем, покажет время, но хочется верить, что все те затраты интеллектуального и нравственного характера, которые выпали на долю первого состава Суда ЕврАзЭС, окажутся востребованными их последователями и пользователями их трудов.