Независимая оценка качества

Дата публикации: 
28.05.2014

оценка качества

Ровно год назад Правительство РФ приняло постановление , заложившее основу для проведения независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги в социальной сфере. За это время в шести субъектах РФ были реализованы пилотные проекты по апробации данного механизма, а по их итогам федеральные министерства издали в своих сферах регулирования соответствующие методические рекомендации, касающиеся уже всех подведомственных учреждений. Что и какими способами предполагается изучать в учреждениях? Какие поправки предстоит внести в законодательство относительно независимой системы оценки?

Становление системы оценки

Напомним, что формирование независимой оценки качества работы организаций, предоставляющих услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, физкультуры и спорта, проходит в соответствии с Планом, утвержденным Распоряжением Правительства РФ от 30.03.2013 N 487-р. В нем, в частности, говорится о проведении в отдельных регионах пилотных проектов по внедрению данного механизма (проекты реализованы во II-III кварталах 2013 года) и последующем издании федеральными министерствами ведомственных правовых актов, касающихся организации работы по созданию этого механизма.

В прошлом году отраслевые министерства утвердили соответствующие документы, определив тем самым "правила игры" в отношении учреждений всех уровней подчинения. Перечислим эти нормативные акты:

- Приказ Минздрава РФ от 31.10.2013 N 810а "Об организации работы по формированию независимой системы оценки качества работы государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих услуги в сфере здравоохранения" (далее - Рекомендации Минздрава РФ N 810а);

- Письмо Минобрнауки РФ от 14.10.2013 N АП-1994/02 "О методических рекомендациях по внедрению НСОКО" (далее - Рекомендации Минобрнауки РФ N АП-1994/02);

- Приказ Минкультуры РФ от 30.09.2013 N 1505 "О методических рекомендациях по формированию независимой системы оценки качества работы государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих социальные услуги в сфере культуры" (далее - Рекомендации Минкультуры РФ N 1505);

- Приказ Минтруда РФ от 30.08.2013 N 391а "О методических рекомендациях по проведению независимой оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги в сфере социального обслуживания" (далее - Рекомендации Минтруда РФ N 391а);

- Приказ Минспорта РФ от 19.03.2013 N 121 "О методических рекомендациях по организации независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги в сфере физической культуры и спорта" (далее - Рекомендации Минспорта РФ N 121).

Однако нормотворческая работа на этом не закончилась. Согласно Плану в ближайшем будущем предполагается внести изменения в федеральное законодательство (поправки должны урегулировать в том числе вопросы информационной открытости организаций). И очередной шаг в данном направлении уже сделан: в феврале 2014 года Минтруд внес в Правительство РФ законопроект, закрепляющий механизм оценки уже на уровне федеральных законов.

Но что именно показали результаты пилотных проектов? Какой алгоритм проведения независимой оценки рекомендуют использовать федеральные министерства? Что планируется изменить в законодательстве РФ? Рассмотрим эти вопросы более подробно.

Итоги пилотных проектов

Механизм независимой оценки отрабатывался в шести регионах: Башкирии (сфера здравоохранения), Пермском крае (здравоохранение и образование), Астраханской (образование, социальное обслуживание), Иркутской, Самарской (в обоих регионах - сфера соцобслуживания) и Псковской областях (культура). Согласно итоговой информации, подготовленной Департаментом комплексного анализа и прогнозирования Минтруда, в пилотных проектах приняли участие 24 учреждения здравоохранения, 30 учреждений соцобслуживания, 32 учреждения культуры, 427 учреждений образования.

Об опыте пилотных регионов мы уже рассказывали на страницах журнала *(4). Теперь остановимся на том, что именно будет изучаться в учреждениях и какая реакция на полученные результаты оценки может последовать со стороны учредителя.

Показатели оценки и методы сбора информации

Согласно пп. "б" п. 5 Правил N 286 критерии эффективности работы организаций социальной сферы устанавливает общественный совет, созданный учредителем. Эти критерии должны характеризовать:

1) открытость и доступность информации об учреждении;

2) комфортность условий и доступность получения услуг, в том числе для граждан с ограниченными возможностями здоровья;

3) время ожидания в очереди при получении услуги;

4) доброжелательность, вежливость и компетентность работников учреждения;

5) долю получателей услуг, удовлетворенных качеством обслуживания.

Примечание. Предметом независимой оценки может быть не только непосредственная работа с потребителями услуг, но и уровень телефонного сервиса учреждений, а также наполнение их сайтов.

На основе перечисленных критериев в пилотных регионах были разработаны конкретные блоки показателей, учитывающие специфику отрасли и отражающие видение механизма оценки членами общественных советов. Причем число этих показателей варьировалось от 14 (сфера социального обслуживания Иркутской области) до 64 (сфера здравоохранения Пермского края), а предметом анализа становилась не только деятельность учреждений того или иного профиля, но и уровень их телефонного сервиса, а также качество работы электронных представительств (наполнение сайтов учреждений).

Для сбора сведений, необходимых для оценки качества, применялось несколько способов. В частности, анализировалась нормативная база, в соответствии с которой работают учреждения, и информация об их деятельности (к примеру, отчеты о выполнении госзаданий), изучались сайты, опрашивались эксперты, получатели услуг и работники учреждений, проводились так называемые контрольные закупки (получение услуги "тайным покупателем") и натурные наблюдения (посещение учреждений).

Иными словами, оценивался широкий спектр сведений, собранных из разных источников (но не от руководства учреждения). Поэтому организациям, в отношении которых еще только предстоит провести оценку качества работы, нужно быть готовыми к тому, что изучаться станут как данные, относящиеся к профильной и финансово-хозяйственной деятельности, так и профессиональная и сервисная составляющие услуг.

Проблемные точки обслуживания

Реализация пилотных проектов позволила выявить проблемные точки в работе учреждений. В частности, анализ их сайтов показал, что эти интернет-страницы исполняют роль "визитки", предоставляя самую общую информацию об учреждении. Однако они не являются площадкой для обсуждения с получателями услуг вопросов, связанных с функционированием учреждения, не стали инструментом повышения репутации учреждения и качества предоставляемых услуг. Кроме того, не всегда выполняются требования о доступности информации - бывает трудно найти на сайте контактные данные, не все учреждения имеют форму обратной связи.

Другое "узкое место" было обнаружено в учреждениях здравоохранения, работа которых оценивалась в том числе по критерию "открытость и доступность информации". В процессе изучения выяснилось, что во многих медицинских организациях информация о правах пациентов представлена в виде выписки из Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", но без каких-либо разъяснений. В некоторых учреждениях представлены документы, которые уже утратили силу.

В Астраханской области при анализе работы образовательных учреждений выявилась следующая проблема. Сложившаяся система оценки качества образования опирается в первую очередь на государственные запросы и требования, частично - на требования отдельных получателей услуг. Но система оценки не учитывает интересы общества, которое пока не сформировало ясный запрос к образованию. Однако и практика информирования общества в настоящее время не сложилась. Широкому кругу граждан информация направляется исключительно дозированно и делают это либо органы управления образованием, либо руководители учреждений. То есть информирование скорее ведется в интересах системы управления образованием, чем обслуживает потребности социума.

Использование результатов оценки

По итогам пилотных проектов регионы разработали конкретные меры (план мероприятий), направленные на повышение результативности работы учреждений. Помимо этого учредители планируют принимать в отношении подведомственных учреждений управленческие решения (в основном мотивационного характера). Например, предполагается учитывать итоговые показатели независимой оценки и выполнение плана мероприятий при установлении размера стимулирующих выплат и премий руководителям учреждений, что соотносится с положениями пп. "а" п. 6 Правил N 286. В отдельных пилотных регионах результаты рейтингования будут учитываться при определении из числа руководителей учреждений кандидатур на присвоение почетных званий и при выдвижении на иные награды.

Примечание. Сайты учреждений зачастую не являются площадкой для обсуждения с получателями услуг насущных вопросов, не стали инструментом повышения репутации учреждений.

Однако учредители собираются принимать меры реагирования и в отношении персонала учреждений. В частности, учредители могут порекомендовать руководителям учреждений учитывать результаты оценки при расчете стимулирующих выплат или активизировать работу по повышению квалификации персонала, привлечению в организацию профессиональных кадров. Кроме того, в заключаемые с работниками "эффективные контракты" могут вноситься соответствующие показатели, отражающие результаты независимой оценки, - тем самым будут повышены требования к качеству исполнения сотрудником своих должностных обязанностей.

Таким образом, полученные результаты независимой оценки станут напрямую влиять на уровень зарплаты сотрудников и руководителей учреждений и окажутся одним из рычагов управления качеством той или иной социальной услуги.

Рекомендации федеральных министерств

Федеральные органы власти учли опыт пилотных регионов и разработали на его основе методические рекомендации, адресовав их субъектам РФ. В нормативных актах, ориентированных на разные отрасли, оказалось много общих моментов.

Во-первых, в документах подчеркивается обязательность проведения независимой оценки качества именно в отношении государственных и муниципальных учреждений. В то же время для иных организаций, предоставляющих соответствующие социальные услуги, участие в оценочных процедурах носит добровольный характер. Чтобы "иные" поставщики услуг смогли войти в перечень оцениваемых организаций, они должны обратиться в общественный совет.

Во-вторых, в рекомендациях установлена периодичность проведения независимой оценки - рейтинги учреждений нужно формировать не реже одного раза в год.

В-третьих, во многих документах оговаривается необходимость налаживания "обратной связи" с потребителями социальных услуг в рамках системы независимой оценки. Эта обязанность возлагается на орган исполнительной власти субъекта РФ (учредителя). Он должен обеспечить на своем официальном сайте и сайтах подведомственных учреждений техническую возможность выражения потребителями мнений о деятельности этих учреждений и удовлетворенности результатами обслуживания.

В-четвертых, три из пяти нормативных актов содержат подробное описание этапов проведения независимой оценки. В частности, в п. 27-31 Рекомендаций Минтруда РФ N 391а говорится о четырех этапах - организационном, подготовительном, сборе первичной информации, анализе и оценке качества работы учреждений.

В-пятых, критерии оценки и методы сбора информации, установленные в документах, базируются на наработках пилотных регионов.

Однако в документах учтены и особенности механизма оценки, обусловленные работой в той или иной отрасли. Так, в п. 10 Рекомендаций Минкультуры РФ N 1505 уточнено количество учреждений культуры, в отношении которых проводится оценка, - не менее пяти. При этом в отношении разных категорий учреждений (театры, концертные организации, цирки, музеи, библиотеки и др.) нужно формировать самостоятельные рейтинги (пп. 1 п. 17 Рекомендаций Минкультуры РФ N 1505).

Примечание. Результаты независимой оценки станут напрямую влиять на уровень зарплаты сотрудников и руководителей учреждений и окажутся одним из рычагов управления качеством той или иной социальной услуги.

В свою очередь, в сфере образования объектом независимой оценки может выступать не вся деятельность учреждений, а ее отдельные стороны: например, реализуемые образовательные программы, условия реализации образовательного процесса, сайты образовательных организаций, результаты освоения обучающимися образовательных программ (п. 2.1 Рекомендаций Минобрнауки РФ N АП-1994/02). А в сфере физкультуры и спорта рейтингование следует проводить с учетом уровня подчиненности учреждений - федеральные, региональные, муниципальные городские и сельские муниципальные (п. 3.3 Рекомендаций Минспорта РФ N 121).

Критерии оценки, установленные в нормативных актах, тоже имеют разную степень детализации. В одних документах перечень показателей приближен к тем, которые определены в пп. "б" п. 5 Правил N 286, в других - максимально расширен. Ко второй группе относятся Рекомендации Минздрава РФ N 810а. В пунктах 20, 21 документа указывается, что при оценке работы учреждения, например, по показателю "открытость и доступность информации" учитывается:

- уровень рейтинга на сайте bus.gov.ru;

- полнота, актуальность и понятность информации о медицинской организации, размещаемой на ее сайте;

- наличие и доступность способов "обратной связи";

- доля пациентов, удовлетворенных качеством и полнотой предоставляемой информации.

А при оценке по критерию "удовлетворенность качеством обслуживания" помимо прочего учитывается доля пациентов, готовых рекомендовать медицинскую организацию для получения медпомощи.

Некоторые нормативные акты содержат примерные образцы анкет по анализу удовлетворенности качеством оказания услуг, значимость используемых критериев оценки (в баллах), а также формы плана мероприятий по улучшению качества работы организации. Все это упрощает процесс проведения независимой оценки, а учреждениям дает понять, что именно от них требуется.

Планируемые поправки законодательства

Порядок формирования и функционирования независимой оценки качества работы организаций нашел отражение не только в нормативных актах федеральных министерств. Основные положения, регулирующие применение этого механизма, предполагается закрепить на уровне федеральных законов. В этих целях Минтруд разработал проект, вносящий поправки в базовые отраслевые законы в сферах культуры, социального обслуживания, охраны здоровья граждан, образования.

В частности, законопроект предлагает расширить полномочия органов власти в различных областях социальной сферы, дополнив их полномочием по созданию условий для независимой оценки, в том числе формирования рейтингов. В то же время планируется, что органы власти могут возложить функции общественного совета, создаваемого исключительно для проведения независимой оценки, на общественный совет, уже существующий при данном органе власти.

Будет уточнена и периодичность проведения независимой оценки: не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года.

При осуществлении независимой оценки должна использоваться общедоступная информация об организациях, в том числе в форме открытых данных. В свою очередь, требования к информационной открытости этих организаций будут прописаны более детально. Законопроект содержит перечень сведений, которые необходимо публиковать на сайтах органов власти и учреждений, но и сами органы власти, учреждения должны будут обеспечить на интернет-страницах техническую возможность для выражения мнений получателями услуг.

Подведем итог. Правовые основы для функционирования механизма независимой оценки в настоящее время уже созданы, что позволяет применять данный механизм в масштабах всей страны. Однако в будущем порядок проведения оценки предполагается прописать в базовых отраслевых законах. Это придаст еще большую значимость внедряемому механизму, нацеленному на изучение широкого круга сведений об учреждениях и принятие со стороны органов власти решений по дальнейшему развитию той или иной отрасли и конкретному учреждению.